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Das neue bayerische Polizeiaufgabengesetz – ein Rückschritt?

Rechtstipp vom 22.05.2018
(7)
Rechtstipp vom 22.05.2018
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Die wichtigsten Änderungen des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes

Die Änderungen des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes haben in der Medienlandschaft auf Grund der tiefgreifenden Eingriffsbefugnisse viel Kritik erfahren. Dazu gesellen sich Äußerungen der Politiker genauso wie Stimmen linker Organisationen, die nicht unbedingt der Kern der Sache treffen. Der nachfolgende Artikel will die Probleme nun auf den Punkt bringen, die Richtigkeit der Behauptungen der Vertreter und Politik prüfen und zugleich zu mehr Sachlichkeit in einer durchaus aufgeheizten Stimmung beitragen.

Zunächst einmal regelt das bayerische Polizeiaufgabengesetz die Aufgaben und Befugnisse der bayerischen Polizeivollzugsbeamten. Das Grundgesetz weist die Regelung des Polizeirechts, also einer Form des Gefahrenabwehrrechts den Ländern zu gem. Art. 30, 70 Abs. 1 GG. Damit ist dem Bund eine bundesgesetzliche Regelung des Polizeirechts verboten. Hintergrund der Regelung ist, dass die Länder auf Grund näherer Sachkenntnis durchaus bessere Lösungen für ihre die Probleme auf ihrem Boden haben, als der weiter entferntere Bund.

Die Polizei hat die Aufgabe, die im Allgemeinen oder im Einzelfall bestehen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren (sieh Art. 2 Abs. 1 PAG). Dazu vermittelt das Polizeiaufgabengesetz (im Weiteren abgekürzt als PAG) der Polizei umfangreiche Befugnisse. Mit ihrem Gesetzesentwurf vom 28.11.2017 hat die Regierung in Bayern einen Gesetzesentwurf auf den Weg gebracht, der die Befugnisse der Polizei ganz erheblich erweitert. Hier setzt dieser Artikel an. Dem Artikel liegt der Gesetzesstand des PAG vom 01.08.2017 zugrunde.

Die drohende Gefahr

Das neue Polizeiaufgabengesetz fordert für verschiedenen Eingriffsmaßnahmen das Bestehen einer drohenden Gefahr, womit die Polizeivollzugsbeamten wesentlich einfacher eine Maßnahme begründen können. Vormals erforderte ein polizeiliches Eingreifen das Vorliegen einer „konkreten Gefahr“, also dass zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass bei einem ungehinderten Geschehensablauf in absehbarer Zeit ein Schaden an einem polizeilichen Schutzgut entsteht (Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 20.04.2016, Az.: 1 BvR 966/09, Rn 111).

Mittlerweile können die Polizeivollzugsbeamten einfacher bestimmte Maßnahmen gegen Personen erlassen, weil das Vorliegen einer „drohenden Gefahr“ genügt. Dafür müssen lediglich bestimmte Tatsachen vorliegen, die den Schluss auf ein konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen für ein überragend wichtiges Rechtsgut zulassen (Ebenda, Rn. 112).

Dazu ein hypothetischer Fall:

Mehrere Leute verabreden sich am Montagabend, am Dienstag um 23:00 Uhr Graffitis an den Kölner Dom zu sprühen. Vor dem 01.08.2017 wäre für eine Sicherstellung der Graffitidosen notwendig gewesen, dass die Leute sich dann tatsächlich dort versammelt und die Sprühdosen ausgepackt haben. Nach dem neuen Polizeirecht würde für die Sicherstellung bereits die Fassung des gemeinsamen Plans genügen. Anhand des fiktiven Falles wird deutlich, dass eine geringe Gefahr für polizeiliches Schutzgut für Maßnahmen mit einer hohen Eingriffsintensität ausreicht.

Entgegen der Ansicht des Verfassers Sven Heymann in seinem Artikel vom 22.07.2017 (https://www.wsws.org/de/articles/2017/07/22/schu-j22.html) ist damit keine völlig neue juristische Kategorie geschaffen worden, sondern vielmehr bezieht sich die Regierung in Bayern auf den bereits bekannten Begriff der „drohenden Gefahr“.  

Erkennungsdienstliche Maßnahmen, Art. 14 PAG

Die Polizei konnte bisher bei dem Betroffenen erkennungsdienstliche Maßnahmen vornehmen. Dazu gehören die Abnahme von Finger- und Handflächeabdrucken, die Aufnahme von Lichtbildern, die Feststellung äußerer körperlicher Merkmale sowie Messungen. Voraussetzung ist, dass die Identitätsfeststellung auf andere Weise unmöglich war, Zweifel über die Person oder deren Staatsangehörigkeit bestehen, die vorbeugende Verbrechensbekämpfung das erfordert oder eine drohende Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut das erfordert.

Neu hinzugekommen ist nun, dass dem Betroffenen Körperzellen entnommen werden können und diese Körperzellen auf ihre DNA hin analysiert werden dürfen, wenn die Abwehr einer Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut das erfordert und das DNA-Material für andere Zwecke verwendet wird. Das heisst, wird jemand ohne Pass oder sonstigen Ausweis in Bayern angetroffen und kann er anhand keiner Datenbank identifiziert werden, kann die Entnahme von Körperzellen autorisiert werden. Darüber entscheidet aber nicht in erster Linie die Polizei, sondern ein Richter.

Insofern ist die Bemerkung von Frau Schnell in dem SZ-Artikel vom 15.05.2018, dass „[…]die Polizei […] zudem eine gewöhnliche DNA-Analyse auch schon zu erkennungsdienstlichen Maßnahmen durchführen können [soll], wenn es also darum geht, die Identität festzustellen.“ (http://www.sueddeutsche.de/bayern/polizeiaufgabengesetz-in-bayern-im-ueberblick-1.3973927) falsch.

Platzverweis, Kontaktverbot, Aufenthalts- und Meldeanordnung, Art. 16 PAG

Bereits nach geltendem Recht kann die Polizei zur Abwehr einer Gefahr oder eine drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut einer Person verbieten, ohne polizeiliche Erlaubnis zu bestimmten Personen oder zu Personen einer bestimmten Gruppe Kontakt zu suchen oder aufzunehmen (Kontaktverbot) oder wenn die Begehung von Straftaten droht, sich an bestimmte Orte oder in ein bestimmtes Gebiet zu begeben (Aufenthaltsverbot) oder ihren Wohn- oder Aufenthaltsort oder ein bestimmtes Gebiet zu verlassen (Aufenthaltsgebot).

Hinzukommt, dass die Polizei die Maßnahmen für drei Monate (maximal) verhängen und sie dann sogar nochmal um drei Monate (maximal) verlängern kann.

Nach dem neuen Gesetzesentwurf des PAG kommt die Befugnis der Polizei hinzu, dass sie eine Person verpflichten kann, in bestimmten zeitlich bestimmten Abständen bei einer Polizeidienststelle persönlich zu erscheinen (Meldeanordnung).

In einem hypothetischen Beispiel, wo die Polizei davon erfährt, dass eine Gruppe in Erlangen beschließt, die Statue am Schloßplatz mit Graffiti zu beschmieren, könnte sie jemandem, der zu der Gruppe dazu stößt, weil er mit Ihnen aus alter Verbundenheit ein Bier trinken gehen will, ein Kontaktverbot aussprechen. Ein solches Vorgehen setzt nach dem Gedanken der Gefahrenabwehr voraus, dass der Besucher sich der Gruppe bei dieser Unternehmung anschließt, was jedoch keineswegs feststeht. Darüber hinaus kann die Polizei den Besucher dazu zwingen beispielsweise täglich bei der Polizeidienststelle persönlich zu erscheinen. Diese Maßnahme kann sogar drei Monate andauern.

Zum Vergleich: Solche Anordnungen werden in der Regel bei der Aussetzung der Strafe zur Bewährung gem. §§ 56b, 56c Abs. 1, 2 StGB verhängt. Im Unterschied zu Art. 16 PAG besteht allerdings der ganz gravierende Unterschied, dass die Begehung einer Straftat durch den Täter bereits feststeht.

Gewahrsam, Art. 17 PAG

Bereits nach bisher geltendem Recht kann die Polizei Personen in Gewahrsam nehmen, beispielsweise weil sie hochgradig alkoholisiert sind und sich infolge dessen nicht mehr selber helfen können, weil unmittelbar bevorsteht, dass sie eine Straftat begehen, weil sie einem Platzverweis nicht Folge leisten oder aus anderen Gründen.

Anders als gemeinhin in den Medien publiziert, kann die Polizei niemanden einfach drei Monate lang in Gewahrsam nehmen, vielmehr ist die Polizei verpflichtet unverzüglich eine richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer des Freiheitsentzuges herbeizuführen, vgl. Art. 18 Abs. 1 S. 1 PAG. Ergeht keinerlei Entscheidung durch das Gericht binnen maximal 48 Stunden, muss die in Gewahrsam genommene Person freigelassen werden. Wird hingegen die Fortdauer der Freiheitsentziehung durch richterliche Entscheidung angeordnet, ergeht die nächste richterliche Prüfung über einen Freiheitsentzug erst wieder nach drei Monaten.

Die Medien meinen reihenweise, dass die Polizei dazu befugt wäre, jemanden drei Monate lang einzusperren, was falsch ist. Eine solche Änderung sieht der Gesetzesentwurf nicht vor.

Sicherstellung, Art. 25 PAG

Die Sicherstellung von Sachen erforderte vormals das Bestehen einer gegenwärtigen Gefahr. Mit der gegenwärtigen Gefahr sind Umstände gemeint, die auf das Bestehen einer konkreten Gefahr für ein polizeiliches Rechtsgut hindeuten und der Eintritt eines Schadens wahrscheinlich ist (OLG Frankfurt a. M., NVwZ 2002, 627). Für die Sicherstellung einer Sache genügt nun das Vorliegen einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut.

Streitig war in den bisherigen Fällen, wie mit mehrfach zu schnell fahrenden Motorradfahrern umzugehen ist, insbesondere ob deren Motorrad sichergestellt werden kann. Unter Heranziehung der drohenden Gefahr dürften die Polizeivollzugsbeamten die Sicherstellung nun wesentlich einfacher begründen können.

Neu eingefügt ist die Befugnis der Polizei für die Sicherstellung von Forderungen durch Pfändung sowie sonstigen Vermögensrechten, wenn eine drohende Gefahr vorliegt. Die Sicherstellung ist auf ein Jahr begrenzt, wenn nicht ein Gericht die Verlängerung der Sicherstellung von einem Jahr genehmigt.

Die Polizei kann ferner Daten sicherstellen und erforderlichenfalls den weiteren Zugriff auf diese ausschließen, wenn die Abwehr der Gefahr, der Schutz vor Verlust oder die Verhinderung der Verwendung aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre.

Eingriffe in den Telekommunikationsbereich

Die Polizei kann durch Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation personenbezogene Daten über die Gefahr Verantwortlichen erheben, soweit dies zur Abwehr einer dringenden Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder für Sachen, für die eine gemeine Gefahr besteht, erforderlich ist. Über die Überwachung und Aufzeichnung entscheidet ein Richter. Die Neuregelung des PAG erlaubt nun die Überwachung und Aufzeichnung bereits beim Vorliegen einer drohenden Gefahr.

Der Zugriff auf Medien wie „WhatsApp“ oder „Skype“ durch die Polizei ist grundsätzlich unter den gleichen Voraussetzungen wie die Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation erlaubt, jedoch erfordert der Zugriff auf diese Daten die gesonderte Prüfung, ob der Zugriff erforderlich ist.

Einsatz von Handgranaten gegen Personen

Gegenwärtige Gesetzeslage

Der Einsatz von Handgranaten gegen Personen war bereits nach geltendem Recht erlaubt, jedoch an besondere Voraussetzungen geknüpft. Zunächst einmal musste eine gegenwärtige Gefahr für Leib und Leben (z.B. Geiselnahme in einem Gebäude) bestehen, ferner musste Begehung eines Verbrechens oder eines Vergehens unter Anwendung oder Mitführung von Schusswaffen oder Explosivmittel unmittelbar drohen oder fortgesetzt werden (also im Beispiel: der Geiselnehmer steht mit Erdgeschoss mit einer Maschinenpistole) und er legt die Waffe auf Aufforderung nicht nieder. Außerdem muss die Person von der Schusswaffe oder Handgranate Gebrauch gemacht haben und der vorherige Gebrauch anderer Waffen muss erfolglos gewesen sein.

Der Handgranateneinsatz war zudem nur dazu erlaubt, die Person angriffsunfähig zu machen. Zudem erforderte der Einsatz von Handgranaten bei tödlicher Wirkung, dass der Einsatz das einzige Mittel zur Abwehr einer gegenwärtigen Lebensgefahr oder der gegenwärtigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der körperlichen Unversehrtheit ist. Zusätzlich kann die Polizei keine Handgranaten einsetzen, wenn erkennbar Unbeteiligte mit hoher Wahrscheinlichkeit gefährdet werden. Ausnahmsweise gilt diese Einschränkung nicht, wenn der Handgranatengebrauch das einzige Mittel zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib und Leben ist.

Nur bei Vorliegen all dieser Voraussetzungen ist die Polizei, jedoch nur mit Zustimmung des Staatsministers des Innern, für Bau und Verkehr, berechtigt Handgranaten gegen eine Person zu verwenden.

Neuregelung

Die im vorherigen, ersten Absatz genannten, Erfordernisse sind weitgehend gleichgeblieben, mit dem Unterschied, dass der Angreifer nun nicht mehr von seiner Schusswaffe, seinen Sprengmitteln oder vergleichbarer Mittel Gebrauch gemacht haben muss, sondern seine Absicht genügt und der vorherige Gebrauch anderer Waffen durch die Polizei aussichtslos erscheint. Mit der Neuregelung reicht nun statt einer gegenwärtigen Lebensgefahr oder gegenwärtigen Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der körperlichen Unversehrtheit, eine Gefahr für Leib und Leben für den Einsatz von Handgranaten aus.

Darüber hinaus kann sie Handgranaten nicht gegen Personen in einer Menschenmenge einsetzen. Die übrigen Beschränkungen, die oben im zweiten Absatz genannten sind, gelten fort.

Schließlich erfordert der Einsatz von Handgranaten in der Neuregelung die Zustimmung des Landespolizeipräsidenten als Leiter der zuständigen Abteilung im Staatsministerium des Innern, Bau und Verkehr.

Die Regelungen senken die Anforderungen an den Gefahrengrad für den Einsatz, jedoch verschärfen sie die Anforderungen, weil Handgranaten nicht gegen Personen in einer Menschenmenge eingesetzt werden können, was vormals noch möglich war.

Fazit

Die Änderungen im bayerischen Polizeiaufgabengesetz sehen Befugnisse vor, die tiefgreifend in die privaten Bereiche des einzelnen Bürgers eindringen können. Die weite Vorverlagerung der Eingriffsbefugnis mit dem Begriff der drohenden Gefahr begegnet ganz erheblichen Zweifeln. Die Grünen haben bereits angekündigt, Klage zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof zu erheben.

Mit der richtigen Begründung stehen die Chancen für die Aufhebung des Gesetzes gut.


Rechtstipp aus der Themenwelt Verwaltungsakt und dem Rechtsgebiet Strafrecht

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