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Das Zweckentfremdungsverbot in Städten mit knappem Wohnraum

Rechtstipp vom 14.10.2016
Rechtstipp vom 14.10.2016

Wohnraum ist in vielen Städten ein knappes Gut. Insbesondere in Großstädten wie München, Berlin, Frankfurt, Hamburg usw. ist es sehr schwer bzw. kaum möglich, bezahlbaren Wohnraum zu finden.

Der Gesetzgeber sowie die betroffenen Städte versuchen das Problem mit unterschiedlichen Mitteln in den Griff zu bekommen. So gibt es beispielsweise in München die Möglichkeit für Münchner Familien, preisgünstiges Wohneigentum zu erwerben (s.g. „Münchner Modell Eigentum“, vgl. https://www.muenchen.de/rathaus/Stadtverwaltung/Referat-fuer-Stadtplanung-und-Bauordnung/Wohnungsbau/Muenchen-Modell-Eigentum.html). Berlin hat Anfang des Jahres 2016 angekündigt, 60.000 neue Wohnungen zu bauen, um so dem Wohnungsmangel in der Hauptstadt entgegenzuwirken (http://www.tagesspiegel.de/berlin/wohnungsmangel-in-berlin-berlin-laesst-60-000-neue-wohnungen-bauen/12997080.html). In vielen Städten geht der Trend zu s.g. „Mikrowohnungen“. Hier soll auf möglichst wenig Platz möglichst viel Wohnraum geschaffen werden. Gerade für Studenten, Wochenendpendler und andere Gruppen, für die eine große und repräsentative Wohnung nicht unbedingt erforderlich ist, bieten solche Kleinstwohnungen die Möglichkeit, zentral und preisgünstig zu leben –  freilich auf Kosten von Platz.

In vielen Städten, in denen Wohnraum knapp ist, gibt es das s.g. „Zweckentfremdungsverbot“, so etwa in Bonn (Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum im Gebiet der Bundesstadt Bonn), Köln (Satzung zum Schutz und Erhalt von Wohnraum in Köln), Berlin (Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum), München (Satzung der Landeshauptstadt München über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum), Hamburg (Gesetz über den Schutz und die Erhaltung von Wohnraum), Stuttgart (Satzung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum in der Landeshauptstadt Stuttgart) usw.. Das Ziel dieser Satzungen bzw. Gesetze ist es nicht, neuen Wohnraum zu schaffen, sondern dafür zu sorgen, dass bestehender Wohnraum, welcher als Wohnraum geeignet bzw. genehmigt ist, als solcher genutzt und nicht „zweckentfremdet“ wird.

Das Vorgehen der jeweiligen Stadt ist oft ähnlich: Sobald diese den Verdacht hat, dass Räume „zweckentfremdet“ werden, wird der Eigentümer zunächst aufgefordert, sich zu erklären und mitzuteilen, ob aus seiner Sicht eine solche Zweckentfremdung vorliegt (s.g. Anhörung). Als Adressat eines solchen Schreibens ist man meistens zumindest überrascht. Vielen ist das Zweckentfremdungsverbot gar nicht bekannt, manchmal weiß man auch nicht, dass die eigenen Räume, in denen man etwa seit Jahren ein Atelier, eine Praxis oder ein Büro betreibt, eigentlich dem Wohnen dienen sollen.

Viele fragen sich nach Erhalt eines solchen Schreibens ihrer Stadt, was zu tun ist. Grundsätzlich gilt hier –  wie so oft: Ruhe bewahren und nichts überstürzen. Das erste Schreiben der Stadt dient in der Regel lediglich der Erforschung des Sachverhalts und beinhaltet (noch) keine bindenden Ge- oder Verbote oder gar Zwangsgelder.

Zunächst ist zu prüfen, ob die von der Stadt ins Auge gefassten Räume überhaupt „Wohnraum“ im Sinne der jeweiligen Satzung bzw. des jeweiligen Gesetzes sind. So liegt nach § 2 Abs. 1 der Bonner Satzung Wohnraum nur bei solchen Räumen vor, „die zu Wohnzwecken objektiv geeignet und subjektiv bestimmt sind.“ Diese Definition findet sich auch in § 2 des Hamburger Gesetzes über den Schutz und Erhaltung von Wohnraum oder in § 3 der Münchner Satzung. Zunächst muss also geprüft werden, ob das Zweckentfremdungsrecht überhaupt anwendbar ist. Denn wenn die Räume sich etwa bereits nicht zum Wohnen eignen, findet das Zweckentfremdungsrecht keine Anwendung.

In einem zweiten Schritt muss geprüft werden, ob Ausnahmetatbestände greifen, welche in vielen Satzungen bzw. Gesetzen vorhanden sind. Diese Ausnahmetatbestände besagen, wann Räume, welche potentiell dem Wohnen dienen könnten, kein „Wohnraum“ im Sinne der jeweiligen Satzung bzw. des jeweiligen Gesetzes sind. So legt die Münchner Satzung in § 3 Abs. 3, Nr. 7 fest, dass kein Wohnraum im Sinne der Satzung vorliegt, wenn „der Raum aufgrund der Umstände des Einzelfalls nachweislich nicht mehr vom Markt angenommen wird, z. B. wegen seiner Größe oder seines Grundrisses.“ Gem. § 2 Abs. 3, Nr. 5 der Stuttgarter Satzung liegt Wohnraum nicht vor, wenn „ein dauerndes Bewohnen unzulässig oder unzumutbar ist, weil der Raum einen schweren Mangel bzw. Missstand aufweist oder unerträglichen Umwelteinflüssen ausgesetzt ist und die Wiederbewohnbarkeit nicht mit einem objektiv wirtschaftlichen und zumutbaren Aufwand hergestellt werden kann (...)“. Auf den Punkt gebracht heißt das: Räume, welche jedes Frühjahr vom nahe gelegenen Fluss überflutet werden, ohne dass hiergegen sinnvolle und wirtschaftlich vernünftige Maßnahmen getroffen werden können, können nicht sinnvoll und dauerhaft vermietet werden –  das erwartet auch niemand.

In vielen Satzungen gibt es eine wichtige Ausnahmeregelung, welche stets im Blick behalten werden muss. Wenn die Räume bereits vor Inkrafttreten des entsprechenden Zweckentfremdungsverbotes anderen Zwecken als Wohnen dienten und seitdem ohne Unterbrechung nicht dem lokalen Mietmarkt zur Verfügung standen, liegt ebenfalls kein „Wohnraum“ im Sinne des Fachrechts vor. Hier kann es oftmals erforderlich sein, umfangreiche Recherchearbeiten zu betreiben, um Nachweise dafür zu finden, wie die Räume in der Vergangenheit genutzt wurden. So existiert das Zweckentfremdungsverbot in Hamburg beispielsweise bereits seit 1982, in München sogar schon seit 1972.

Hier bieten sich alte Telefonbücher, Steuerunterlagen, Schriftverkehr, Aussagen von Zeitzeugen usw. an, mit denen gegenüber der jeweiligen Stadt nachgewiesen werden kann, dass die Räume nicht dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen. Die Verwaltungspraxis der Städte kann sich hier unterscheiden.

Sollte „Wohnraum“ vorliegen, muss nun geprüft werden, ob tatsächlich eine „Zweckentfremdung“ vorliegt oder nicht. Allgemein kann gesagt werden, dass das der Fall ist, wenn die Räume vom Eigentümer bzw. dem Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten zu anderen Zwecken als dem Wohnen zugeführt werden, etwa durch Verwendung für berufliche bzw. gewerbliche Zwecke, durch längeren Leerstand, durch Beseitigung usw.. Auch die dauerhafte und gewerbliche Vermietung von Wohnraum als Gästeferienwohnung kann dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen, auch wenn das etwa über kommerzielle Portale wie airbnb erfolgt.

Selbst wenn die Prüfung ergeben sollte, dass Wohnraum vorliegt, welcher dem Zweckentfremdungsverbot unterliegt, haben die Satzungen bzw. Gesetze immer einen letzten „Rettungsanker“, welcher letztlich ein Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist. Dann, wenn öffentliche Interessen oder schutzwürdige private Interessen das Interesse der Allgemeinheit an dem Wohnraum überwiegen, kann bzw. muss die Stadt eine Ausnahmegenehmigung erteilen. In diesem Fall darf der Wohnraum (ausnahmsweise) anders genutzt werden, als zu Wohnzwecken. Das kann beispielsweise der Fall sein, wenn in einem Stadtteil mit vielen älteren Einwohnern der einzige Hausarzt seine Praxis in Räumen unterhält, welche dem Zweckentfremdungsverbot unterliegen und bei seinem Auszug keine weiteren Ärzte in der Nähe vorhanden sind, um die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Ein weiteres Beispiel ist ein Künstleratelier, welches der Betroffene in jahrelanger Arbeit und unter Einsatz von hohen Geldsummen an seine persönliche Bedürfnissen angepasst hat – und welches er nun als Wohnraum nutzen bzw. vermieten soll. Letztlich ist es stets eine Frage des Einzelfalls, ob eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann. Hier kann eine Prüfung der lokalen Begebenheiten sowie Rechtsprechung der lokalen Verwaltungsgerichte erforderlich sein. Oftmals ist es sinnvoll, mit der Stadt zu verhandeln und diese davon zu überzeugen, dass hier ein Fall vorliegt, welcher es ausnahmsweise rechtfertigt, eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen.

Als Fazit ist festzuhalten: Jede Stadt, welche ein Zweckentfremdungsverbot erlassen hat, hat eine eigene Satzung bzw. ein eigenes Gesetz. Die Rechtslage ist somit überall unterschiedlich, obwohl gewisse Ähnlichkeiten in den Normen natürlich erkennbar sind. Im Einzelfall muss immer geprüft werden, ob „Wohnraum“ vorliegt und ob ein Ausnahmetatbestand greift, so dass das Zweckentfremdungsverbot auf die jeweiligen Räume gar keine Anwendung findet. Sodann muss geprüft werden, ob eine „Zweckentfremdung“ vorliegt oder nicht. Auch hier ist der Einzelfall entscheidend, welcher dann anhand der jeweiligen Rechtsnormen zu bewerten ist. In einem letzten Schritt ist zu prüfen, ob ausnahmsweise eine Ausnahmeregelung von der Behörde zu erteilen ist, wenn öffentliche oder private Interessen dies rechtfertigen.

Da die Rechtslage immer unterschiedlich ist und die Prüfung im Einzelfall in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht kompliziert werden kann, kann es sinnvoll sein, sich der Hilfe eines Rechtsanwalts zu bedienen, wenn man ein Schreiben seiner Stadt erhält. Dies kann auch sinnvoll sein, wenn man sich nicht sicher ist, ob bestimmte Räume dem Zweckentfremdungsverbot unterfallen und man kein Risiko eingehen möchte, in einen Konflikt mit den zuständigen Behörden zu geraten. Ein Rechtsanwalt erläutert mit Ihnen nach Prüfung der Sach- und insbesondere der Rechtslage in Ihrer Stadt die Situation und hilft Ihnen, eine Strategie zu entwickeln, wie weiter vorgegangen werden soll.


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