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Rechtsschutzmöglichkeiten des Unternehmers gegen behördliche Anordnungen

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Darunter können folgende, die unternehmerische Tätigkeit beeinträchtigende Maßnahmen fallen:

  • Nutzungsuntersagung des gewerblich genutzten Grundstücks durch die Bauaufsicht,
  • Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit (z. B. wegen Steuerschulden),
  • Löschung der Eintragung in die Handwerksrolle,
  • Ausschluss aus der Innung wegen berufsschädigenden Verhaltens,
  • Anordnung zur Betriebsstilllegung einer nicht genehmigten Anlage gem. § 20 Abs. 2 BImSchG

I. Problemstellung

Einem Unternehmer kann aus unterschiedlichen Gründen die Fortführung seines Gewerbebetriebs untersagt werden. Je nach Art der behördlichen Regelungsanordnung wird der Unternehmer in seiner gewerblichen Tätigkeit beeinträchtigt und in einigen Fällen sogar in seiner beruflichen und wirtschaftlichen Existenz bedroht. Aus diesem Grund ist besonders relevant, welche Rechtsschutzmöglichkeiten ein Unternehmer gegen behördliche Maßnahmen hat.

II. Beispiele für Maßnahmen einer Behörde gegen Gewerbetreibende

Nutzungsuntersagung des gewerblich genutzten Grundstücks durch die Bauaufsicht

Eine Nutzungsuntersagung durch die Bauaufsichtsbehörde kann verschiedene Ursachen haben. Viele Unternehmer wissen nicht, dass nicht nur die Errichtung einer baulichen Anlage, sondern auch deren Nutzung unter Umständen einer Baugenehmigung bedarf. Häufig wird eine Nutzungsuntersagung ausgesprochen, wenn die gewerbliche Nutzung gegen die Festsetzungen eines Bebauungsplans verstößt. Aber auch bei der Übernahme oder Fortführung eines bestehenden Gewerbebetriebs muss der neue Inhaber sicherstellen, dass die beabsichtigte Nutzung baurechtskonform ist. Jeder Verstoß gegen baurechtliche Vorschriften kann zu einer Nutzungsuntersagung führen (vgl. § 79 Satz 2 Bauordnung Berlin).

Verstößt ein Unternehmer gegen geltendes Baurecht und spricht die Baubehörde eine Nutzungsuntersagung aus, so hat für den Unternehmer die Aufrechterhaltung des laufenden Betriebs höchste Priorität. Um die Fortführung des Betriebs zu gewährleisten, ist es notwendig, den Vollzug der Anordnung, wenn auch nur vorübergehend, zu verhindern. Das Verwaltungsrecht bietet hierfür zwei zentrale Rechtsbehelfe, die den Unternehmer vor einer Inanspruchnahme schützen können.

Zunächst kann der Unternehmer gegen die Nutzungsuntersagung vorgehen, indem er form- und fristgerecht Widerspruch gegen den Untersagungsbescheid erhebt (§§ 68 ff. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)). Das Widerspruchsverfahren dient der innerbehördlichen Überprüfung der Recht- und Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsakts. Gleichzeitig ist es Sachurteilsvoraussetzung für die Erhebung einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO. Wird die behördliche Anordnung im Widerspruchsverfahren nicht aufgehoben, so muss der Unternehmer im nächsten Schritt Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Widerspruch und Anfechtungsklage haben gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Das bedeutet, dass die behördliche Anordnung zwar wirksam ist, jedoch bis zum Abschluss des Widerspruchs- bzw. Klageverfahrens nicht vollzogen werden kann. Der Unternehmer kann damit bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens die bisherige gewerbliche Nutzung fortsetzen.

Anders stellt sich der Sachverhalt dar, wenn die Bauaufsichtsbehörde die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO anordnet. Nach dieser Vorschrift entfällt die für den Unternehmer günstige aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage und er ist zur sofortigen Umsetzung der Anordnung verpflichtet. Da die Erhebung von Widerspruch und Klage den Vollzug der behördlichen Anordnung nicht verhindert, kann der Unternehmer zur Abwehr der behördlichen Maßnahme beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO stellen. Das Gericht wird dem Antrag des Unternehmers entsprechen, wenn dieser begründet ist. Das ist der Fall, wenn im Rahmen einer Abwägung der widerstreitenden Interessen das Aussetzungsinteresse des Unternehmers höher gewichtet wird, als das Vollzugsinteresse der Behörde. Diese Interessenabwägung orientiert sich in erster Linie an den Erfolgsaussichten der Hauptsache. Ergibt die vorläufige Prüfung des Sachverhalts, dass die Nutzungsuntersagung rechtswidrig ist, so wird das Gericht die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Kommt das Gericht hingegen zum Ergebnis, dass die Nutzungsuntersagung rechtmäßig ist, wird es den Antrag auf Eilrechtsschutz verwerfen.

Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit (z. B. wegen Steuerschulden)

Im Bereich des Gewerberechts stellt sich häufig die Frage, wie ein Unternehmer gegen eine behördliche Gewerbeuntersagung vorgehen kann. Nach § 35 Gewerbeordnung (GewO) kann die Ausübung des Gewerbes ganz oder teilweise untersagt werden, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden darlegen. Als unzuverlässig gilt, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens keine Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe in Zukunft ordnungsgemäß, d. h. entsprechend der gesetzlichen Vorschriften und unter Beachtung der guten Sitten, ausüben wird (BVerwG GewA 1971, 200 (201); GewA 1982, 233 (294, 298, 299, 300, 301, 303); GewA 1999, 72). Häufig wird eine Gewerbeuntersagung nach § 35 GewO ausgesprochen, wenn der Gewerbetreibende seine Steuerschuld nicht begleicht oder Sozialversicherungsbeitrage nicht rechtzeitig abführt. Daneben kann auch die Begehung bestimmter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten ein Grund für eine Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit sein.

Wird ein Verfahren wegen Unzuverlässigkeit nach § 35 GewO eingeleitet, so ist der Unternehmer zunächst nach § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) anzuhören. Bereits in diesem Verfahrensstadium sollte der Unternehmer alle Tatsachen vortragen, die gegen eine Gewerbeuntersagung sprechen und seine Zuverlässigkeit zur Fortführung des Gewerbes belegen. Wird nach Anhörung des Betroffenen dennoch ein Untersagungsbescheid erlassen, so muss der Gewerbetreibende form- und fristgerecht Widerspruch gegen die Entscheidung einlegen. Im Hinblick auf eine Gewerbeuntersagung wegen Steuerschulden wird die Behörde in der Regel jedoch häufig die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO anordnen. Das bedeutet, dass die Erhebung des Widerspruchs den Vollzug der Untersagung nicht hemmt und der Unternehmer zur sofortigen Umsetzung der Anordnung verpflichtet ist. In diesem Fall kann der Gewerbetreibende als letztes Mittel beim zuständigen Verwaltungsgericht ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO stellen. Hat der Unternehmer es versäumt, rechtzeitig gegen den Untersagungsbescheid vorzugehen und sollte dieser zwischenzeitlich rechtskräftig geworden sein, kann grundsätzlich erst nach einem Jahr ein Antrag auf Wiedergestattung der Gewerbeausübung gestellt werden (§ 35 Abs. 6 Satz 2 GewO). Aber auch dann ist Voraussetzung, dass die zur Untersagung geführten Gründe nicht mehr vorliegen.

Löschung der Eintragung in die Handwerksrolle

Zur Ausübung bestimmter Handwerksberufe muss der Unternehmer unter Umständen in eine Handwerksrolle eingetragen sein. Führt ein Unternehmer ein zulassungspflichtiges Handwerk aus, ohne in die Handwerksrolle eingetragen zu sein, so handelt er ordnungswidrig. Gemäß § 13 Handwerksordnung (HwO) kann die Eintragung eines Betriebs in der Handwerksrolle gelöscht werden, wenn die Voraussetzungen für die Eintragung nicht mehr vorliegen. Die Ursachen hierfür können verschieden sein. So kann eine Eintragung gelöscht werden, weil der Unternehmer seine Handwerkseigenschaft verloren hat oder sein Gewerbe nach § 35 GewO (s.o.) untersagt wurde. Auch sind Konstellationen denkbar, bei denen der Betrieb nach dem Tod des Inhabers weitergeführt werden soll, obwohl der neue Inhaber noch nicht die Voraussetzungen für die Eintragung in die Handwerksrolle erfüllt. Da die Eintragung in der Handwerksrolle Voraussetzung für die Ausübung des Handwerks ist, kommt die Löschung der Eintragung aus der Handwerksrolle im Ergebnis einer Gewerbeuntersagung gleich.

Um die Fortführung des Handwerksbetriebs zu gewährleisten, muss der Unternehmer bereits im Vorfeld einer Löschung tätig werden. Beabsichtigt die Handwerkskammer, die Eintragung eines Gewerbetreibenden in der Handwerksrolle von Amts wegen oder auf Antrag der Industrie- und Handelskammer zu löschen, so hat sie diese Absicht dem Betroffenen mitzuteilen (§ 13 Abs. 3. HwO). Nach herrschender Meinung ist bereits die Mitteilung der beabsichtigten Löschung ein Verwaltungsakt und kann mit Widerspruch und Anfechtungsklage angegriffen werden. Dies ist insofern von Bedeutung, weil durch Einlegung dieser Rechtsmittel das Löschungsverfahren verzögert werden kann. Insofern sollte der Unternehmer bereits in diesem Verfahrensstadium tätig werden. Wird die Löschung nach abgeschlossenen Mitteilungsverfahren angeordnet, so kann der betroffene Unternehmer auch hiergegen Widerspruch und Anfechtungsklage erheben. Wird zusätzlich zur Löschung die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 1 Nr. 4 VwGO angeordnet, muss der Gewerbetreibende vor dem Verwaltungsgericht einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO stellen.

Ausschluss aus der Innung wegen berufsschädigenden Verhaltens

Anders als die Eintragung in einer Handwerksrolle ist die Mitgliedschaft in einer Handwerksinnung freiwillig. Die Handwerksinnung ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die mit Genehmigung ihrer Satzung rechtsfähig wird (§ 53 HwO). Aufgabe der Handwerksinnung ist die Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen ihrer Mitglieder (§ 54 HwO). Eine Handwerksinnung kann nach § 55 HwO durch Satzung regeln, unter welchen Umständen ein Mitglied ausgeschlossen werden kann. Zwar ist der Ausschluss aus einer Handwerksinnung für die unternehmerische Tätigkeit nicht von existenzieller Bedeutung. Allerdings ist die Innung als Ansprechpartner und Interessensvertreter ein wichtiges Organ. Außerdem ergeben sich für Innungsmitglieder durch die Bildung von Einkaufsgenossenschaften oder Arbeitsgruppen oftmals günstigere Konditionen beim Erwerb von Fahrzeugen oder beim Abschluss von Versicherungen.

Unter welchen Voraussetzungen ein Mitglied aus einer Handwerkerinnung ausgeschlossen werden kann, ist Gegenstand der einzelnen Satzungen und kann nicht allgemeingültig geklärt werden. Einem Ausschluss aus einer Handwerksinnung wegen berufsschädigenden Verhaltens ist jedenfalls in der Regel ein Anhörungsverfahren (entsprechend § 28 VwVfG) vorauszugehen, bei dem der Betroffene zu dem Vorwurf im Rahmen einer angemessene Frist Stellung nehmen kann. Weil die Handwerksinnung als Körperschaft des öffentlichen Rechts dem Verwaltungsverfahren unterliegt, stellt eine Ausschlussentscheidung ein Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG dar. Gegen diesen Verwaltungsakt kann das Innungsmitglied Widerspruch erheben. Wird dem Widerspruch des Innungsmitglieds nicht entsprochen, ist Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht zu erheben, um dem Ausschluss aus der Innung zumindest vorübergehend zu suspendieren. Auch hier gilt, dass bei Anordnung der sofortigen Vollziehung ein Eilantrag beim Verwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 5 VwGO erforderlich ist.

Anordnung zur Betriebsstillegung einer nicht genehmigten Anlage gem. § 20 Abs. 2 BImSchG

Einige Gewerbeformen sind naturgemäß mit Beeinträchtigungen für die nähere Umgebung verbunden und bedürfen unter Umständen einer immissionsrechtlichen Genehmigung. Liegt diese nicht vor, kann nach § 20 Abs. 2 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist. Die Beseitigung ist anzuordnen, wenn die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht auf andere Weise ausreichend geschützt werden kann.

Um eine Betriebsstilllegung zu vermeiden, sollte der Unternehmer im Vorfeld alles für die Legalität seiner Anlage tun, indem er alle erforderlichen Genehmigungen rechtzeitig einholt. Mitunter lassen sich jedoch aufwendige Umbauarbeiten nicht sofort realisieren, sodass ein Anlagenbetreiber zunächst daran interessiert ist, den Vollzug der Stilllegungsverfügung zu verhindern. Es ist daher zunächst Widerspruch gegen die behördliche Anordnung einzulegen. Sollte der Widerspruch nicht zur gewünschten Aufhebung der Stilllegung führen, muss der Anlagenbetreiber als nächsten Schritt Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erheben. In der Praxis dürften allerdings im Hinblick auf die Gefährdung der Umwelt die Voraussetzungen für eine Anordnung des sofortigen Vollzugs gem. § 80 Abs.2 Nr.4 VwGO häufig gegeben sein. In diesem Fall muss wiederum ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gem. § 80 Abs. 5 VwGO in Erwägung gezogen werden.

Die Anordnung zur Betriebsstillegung nach § 20 Abs. 2 BImSchG weist jedoch noch unter einem anderen Gesichtspunkt eine Besonderheit auf. Im Unterschied zu den bereits genannten Maßnahmen kann die Betriebsstilllegung auch auf Betreiben eines Dritten initiiert werden, etwa wenn sich ein Nachbar durch die Immissionen des Gewerbebetriebs beeinträchtigt fühlt. Hierdurch entsteht ein Dreiecksverhältnis zwischen Anlagenbetreiber, Nachbar und Behörde, das auch im Hinblick auf den Rechtsschutz einige Besonderheiten aufweist. Klagt ein Nachbar gegen die Behörde, um eine Betriebsstilllegung zu erreichen, ist der Anlagenbetreiber zwar nicht Klagegegner des Verfahrens, er wird jedoch im Fall einer Verurteilung unmittelbar durch die Rechtswirkung des Urteils getroffen. Daher ist der Unternehmer als Adressat einer Stilllegungsanordnung als Beteiligter in dem Klageverfahren beizuladen.

III. Fazit

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass einem Unternehmer aus den verschiedensten Gründen die Fortführung seines Betriebs untersagt werden kann. Allen Maßnahmen gemeinsam ist, dass sie für den Unternehmer weitreichende Folgen haben und am Ende einem faktischen Berufsverbot gleichkommen. Um die (zumindest vorübergehende) Fortführung des Betriebs zu gewährleisten, bieten in einem ersten Schritt Widerspruch und Anfechtungsklage die passenden Rechtsbehelfe. Ordnet die Behörde jedoch den sofortigen Vollzug an, bleibt für den Unternehmer als letztes Mittel nur noch der Weg zum Gericht.


Rechtstipp vom 04.05.2015

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