Entscheidung des Monats November 2023: Videoüberwachung auf dem Weihnachtsmarkt

Heiligabend rückt in großen Schritten näher und viele Menschen tummeln sich auf dem örtlichen Weihnachtsmarkt zwischen Glühweinstand und Crêpes-Bude. Die Inflation spürt man auch hier und so schaut manch einer ungläubig lieber ein zweites Mal auf die gestiegenen Preise. So ist auch die Polizei Hannover im Jahr 2022 verfahren und installierte gleich vier Kameras zur Videoüberwachung des Weihnachtsmarktes. Nun hat das Verwaltungsgericht Hannover (Az.: 10 A 5210/22) dazu ein Urteil gesprochen.

Was war passiert?

Die Polizeiinspektion ordnete im Jahr 2022 die Installation von vier Kameras zur Überwachung des Weihnachtsmarktes in der Innenstadt Hannovers an. Sie begründete die Maßnahme mit einer sogenannten Datenschutz-Folgenabschätzung (kurz DSFA). Im Wesentlichen sah sie die Überwachung aufgrund höheren Besucherandrangs und dem damit verbundenen Anstieg der Alltagskriminalität als notwendig an. Darüber hinaus sei aggressives, stark belästigendes Betteln, Störungen durch übermäßig alkoholisierte Personen, Verstöße gegen Ordnungsnormen oder unerlaubte Sondernutzung zu erwarten. Der Einsatz der Videotechnik schaffe zudem die Möglichkeit, Einsatzkräfte so an die Situation heranzuführen, dass die eigene Gefährdung so gering wie möglich gehalten werde. Der Kläger begehrte daraufhin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Videoüberwachung.

Es stellt sich also die Frage, ob die Videoüberwachung auf eine rechtmäßige Ermächtigungsgrundlage gestützt werden konnte und auch verhältnismäßig war.

Auf welche Ermächtigungsgrundlage berief sich die Polizei?

Wie bei jedem Eingriff des Staates in Rechte der Bürgerinnen, muss auch eine derartige Videoüberwachung gerechtfertigt sein. Immerhin kommt hier ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) des Klägers in Betracht, das Verfassungsrang besitzt.

Die Beklagte berief sich im vorliegenden Fall auf § 32 des Niedersächsischen Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (NPOG). Demnach dürfen öffentliche Straßen und Plätze sowie andere öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung offen beobachtet werden, wenn davon ausgegangen werden darf, dass im Zusammenhang mit einer Veranstaltung oder einem sonstigen Ereignis eine Straftat oder eine (nicht geringfügige) Ordnungswidrigkeit begangen wird und die Beobachtung im zeitlichen und örtlichen Zusammenhang mit diesem Ereignis zur Verhütung dieser Straftat oder Ordnungswidrigkeit erforderlich ist. Das Verwaltungsgericht stellte nicht nur die Verfassungsmäßigkeit der Norm, sondern seine Einschlägigkeit für den vorliegenden Fall fest.

Waren alle Voraussetzungen erfüllt?

Entscheidend ist nun, ob die Videoüberwachung auch mit den tatbestandlichen Anforderungen des § 32 NPOG vereinbar war. Das Gericht bejaht jedenfalls eine erhöhte Gefahr für Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im Rahmen des Weihnachtsmarktes. Dies ergebe sich aus von der Polizeiinspektion vorgelegten polizeilichen Kriminalstatistiken. Aus der Erfassung aller Straftaten und Ordnungswidrigkeiten von 2015 bis 2021 gehe hervor, dass in Verbindung mit der Veranstaltung „Weihnachtsmarkt“ mit hoher Wahrscheinlichkeit Straftaten begangen würden.

Hätte nicht für alle vier Kameras eine solche Analyse durchgeführt werden müssen?

Nein, sagt das Verwaltungsrecht. Dagegen spreche schon der Wortlaut der Vorschrift. Danach sei nur der Nachweis der im Zusammenhang mit dem Weihnachtsmarkt erfassten Taten notwendig. Es sei dagegen nicht notwendig, dass „in allen von den installierten Kameras erfassten Bereichen Straftaten begangen worden sind“. Das Verwaltungsgericht hält es vielmehr für Zufall, wo auf dem Weihnachtsmarkt Straftaten begangen werden. Entscheidend sei, dass sich die Straftaten irgendwo auf dem Weihnachtsmarkt ereignet haben.

Darüber hinaus sieht das VG auch die abstrakte Gefahr eines terroristischen Anschlags. Gerade nach dem Anschlag auf dem Berliner Breitscheidplatz bestehe nach wie vor eine latente terroristische Bedrohungslage. Der Weihnachtsmarkt in der Hannoveraner Innenstadt biete als besonderer Anziehungspunkt für Besucher eine hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Terroranschlags. Eine konkrete Gefahr muss gar nicht vorliegen. Allein die Symbolträchtigkeit und die Bekanntheit des innerstädtischen Weihnachtsmarktes reiche für eine abstrakte Gefährdung also aus.

Aber hätte es nicht ein milderes Mittel gegeben?

Als milderes Mittel könnte statt einer Videoüberwachung der verstärkte Einsatz von Polizeikräften auf dem Weihnachtsmarkt in Betracht kommen. Auch dadurch würde die Kriminalitätsrate gesenkt werden. Diesen Ansatz hält das Verwaltungsgericht aber nicht für ein gleich wirksames, die Grundrechtsträger weniger beeinträchtigendes Mittel. Zum einen sei bereits zweifelhaft, ob eine so massive Steigerung der Polizeipräsenz zur Gewährleistung gleicher Wirkung angesichts der angespannten Personalsituation überhaupt möglich wäre. Jedenfalls sei dies mit deutlich höheren Kosten verbunden und wegen der technischen Möglichkeiten der Videoüberwachung (u.a. Zoomen, Aufzeichnen) weniger effektiv.

Eine verdeckte Beobachtung schließt das Gericht ebenfalls aus. Der Abschreckungseffekt fehle und die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes durch Betroffene würde so erschwert.

War dann die offene Videoüberwachung aber hinreichend erkennbar?

Laut dem OVG Niedersachsen muss die Überwachung für den durchschnittlichen Verkehrsteilnehmer hinreichend erkennbar und wahrnehmbar sein (Nds. OVG, Urteil vom 6.10.2020 - 11 LC 149/16 ). Aber war das hier der Fall? Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts erfolgte die Überwachung offen und damit für die Besucherinnen des Weihnachtsmarktes hinreichend erkennbar. Zwar seien die Kameras sehr hoch und so außerhalb des Sichtfeldes der Betroffenen angebracht gewesen. Durch gut sichtbare Hinweisschilder stellte die Polizei jedoch sicher, dass alle Besucher von der Videoüberwachung Kenntnis nehmen konnten. Darüber hinaus wurde die Videoüberwachung durch eine Pressemitteilung publik gemacht. Sogar die genauen Standorte der Kameras konnten auf der Homepage der Polizei eingesehen werden.

Fazit

Das Verwaltungsgericht kommt somit zum Schluss, dass Videoüberwachung dieser Art auf Weihnachtsmärkten zum Schutz der Bürgerinnen durchaus erfolgen kann, solange die abstrakte Gefährdung durch Anschläge oder sonstige Straftaten nicht abnimmt und für Erkennbarkeit der Überwachung gesorgt ist. Angesichts der gesellschaftlichen Entwicklungen ist ein solcher Rückgang jedoch nicht in Sicht. Gegen das Urteil kann die Zulassung der Berufung beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht in Lüneburg beantragt werden.

Marc E. Evers

Rechtsanwalt

zert. DSB

zert. DS-Auditor

zert. IT-Sicherheitsbeauftragter

Samuel Stowasser

Wissenschaftlicher Mitarbeiter