Entscheidung des BVerwG zur Elbvertiefung – Kommentar

Die ersten Reaktionen der Presse nach der für 10 Uhr am 9. Februar 2017 angesetzten Verkündung der Entscheidung durch den 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in Leipzig über die Verbandsklagen gegen die Planfeststellungsbeschlüsse im Zusammenhang mit den geplanten Vertiefungsarbeiten an der Elbe erschienen ab ca. 11 Uhr. Die Pressemeldungen haben es eindrücklich belegt: Die Materie ist für den Außenstehenden oft zu komplex, um sie richtig darzustellen. So war auch bezeichnenderweise den ersten Pressestimmen nicht recht zu entnehmen, was denn nun eigentlich Ergebnis der Entscheidung und vor allem dessen Folge war. Man hat sich schließlich weitgehend auf die Formel „Ja, aber…“ zur Elbvertiefung geeinigt. Kurzgefasst: Eine Aufhebung der Planfeststellungsbeschlüsse ist nicht erfolgt, wohl aber ist die teilweise Rechtswidrigkeit festgestellt worden, die eine Vollziehbarkeit verhindert, solange die monierten Mängel nicht nachgebessert sind.

Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Februar 2017

Die Entscheidung (BVerwG, Urt. v. 09.02.2017 – 7 A 2.15), deren schriftliche Entscheidungsgründe noch nicht vorliegen, geht der offiziellen Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts (Nr. 6/2017 vom 09.02.2017) zufolge im Wesentlichen davon aus, dass der Planfeststellungsbeschluss zwar unter Rechtsfehlern leide und insofern in Teilen rechtswidrig und damit nicht vollziehbar ist, aber dass diese Mängel behebbar (im Wege eines Planergänzungsverfahrens) sind. Das Gericht hatte den Beklagten (der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nord und der Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Innovation der Freien und Hansestadt Hamburg) auch zuvor bereits Hinweise dazu gegeben, wie Mängel zu beseitigen sein könnten. Im Einzelnen geht es nun noch um die unzureichende Berücksichtigung der nach der FFH-Richtlinie besonders geschützten und nur an der Elbe vorkommende Pflanzenart Schierlings-Wasserfenchel im Rahmen der durchzuführenden habitatschutzrechtlichen Verträglichkeitsprüfung.

Diese Prüfung ist insofern nachzubessern, um ausschließen zu können, dass die Beeinträchtigungen des Schierlings-Wasserfenchels durch einen vorhabenbedingten Anstieg des Salzgehalts nicht unterschätzt worden sind. Darüber hinaus sind auch die Regelungen der Planfeststellungsbeschlüsse zur Kohärenzsicherung vom Gericht beanstandet worden. Für die auf niedersächsischem Gebiet vorgesehenen Kohärenzmaßnahmen lasse sich nicht feststellen, dass sie über die Maßnahmen des Gebietsmanagements hinausgingen, die unabhängig von dem Ausbauvorhaben ohnehin ergriffen werden müssten. Eine durch einen gesonderten Planfeststellungsbeschluss zugelassene Maßnahme sei zudem zu Unrecht als Kohärenzmaßnahme qualifiziert worden, weil sie bereits ausdrücklich als Maßnahme des Gebietsmanagements qualifiziert und genehmigt worden war. Diese Doppelverwertung der Maßnahme als Standard- und Kohärenzmaßnahme wurde vom Bundesverwaltungsgericht als habitatschutzrechtlich unzulässig erachtet. Doch auch dieser Mangel könne geheilt werden und führe daher nicht zur Aufhebung der Planfeststellungsbeschlüsse.

Das Gericht hat die Planfeststellungsbeschlüsse jedoch im Übrigen nicht beanstandet. Die Planfeststellungsbeschlüsse leiden nach der Bewertung des Gerichts weder an beachtlichen Verfahrensmängeln noch an weiteren materiell-rechtlichen Fehlern. D.h. insbesondere die mit Spannung erwartete Frage, ob und inwieweit eine Vereinbarkeit mit den Anforderungen des europäischen Gewässerschutzrechts nach der Wasserrahmenrichtlinie 2000/60/EG (WRRL) besteht, wurde positiv beantwortet. Aus Sicht des Senats verstoße das Vorhaben weder gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot (Art. 4 Abs. 1 lit. a (i) RL2000/60/EG) noch laufe es dem Verbesserungsgebot (Art. 4 Abs. 1 lit. a (ii) RL2000/60/EG) zuwider. Mögliche Beeinträchtigungen der in erster Linie maßgeblichen biologischen Qualitätskomponenten seien nicht so gravierend, dass sie zu einer Verschlechterung im Sinne der Rechtsprechung des EuGH führten.

Der Senat hatte das Verfahren im Juli 2014 bis zur Entscheidung des EuGH über die im Verfahren zur Weservertiefung vorgelegten Fragen zur Auslegung der Wasserrahmenrichtlinie ausgesetzt und auf verschiedene behebbare Mängel der Umweltverträglichkeits- und der habitatschutzrechtlichen Prüfung hingewiesen, die nach der Entscheidung des EuGH von den Beklagten in einem ergänzenden Verfahren angegangen wurden.

Der EuGH hat dann 2015 in seiner aufsehenerregenden Entscheidung (Urt. v. 01.07.2015 – Rs. C-461/13) im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens zur Weservertiefung („Mutter aller Wasserrechtsfälle“, so Franzius, in: ZUR 2015, 643) abweichend von der bis dahin wohl vorherrschenden (strengen) „Status-quo-Theorie“ eine „modifizierte Zustandsklassentheorie“ eingeführt, der zufolge eine Verschlechterung im Sinne der WRRL anzunehmen sein soll, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der Richtlinie um eine Klasse verschlechtert, auch wenn sich dadurch nicht die Einstufung des Oberflächenkörpers insgesamt verschlechtert – es allerdings auch dann eine Verschlechterung vorliegen soll, wenn eine Qualitätskomponente bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet ist und sich diese weiter verschlechtern würde. Wie das Bundesverwaltungsgericht seine Bewertung, dass es zu keiner Verschlechterung im Fall der Elbvertiefung gekommen ist, im Einzelnen begründet, lässt sich vor dem Vorliegen der Urteilsbegründung noch nicht sagen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung im ergänzenden Verfahren für nicht erforderlich erachtet. Die Prognosen der Bundesanstalt für Wasserbau zu den hydro- und morphodynamischen Auswirkungen des Vorhabens seien nicht zu beanstanden. Das Vorhaben sei planerisch gerechtfertigt, die Planfeststellungsbehörden haben angesichts der Entwicklung der Schiffsgrößen von einem entsprechenden Verkehrsbedarf ausgehen dürfen. Erhebliche Beeinträchtigungen weiterer geschützter Arten seien zu Recht verneint worden. Auch die habitatschutzrechtliche Alternativenprüfung begegne keinen Bedenken, namentlich mussten sich die Vorhabenträger aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht auf eine Hafenkooperation verweisen lassen.

Im Ergebnis sind damit die wesentlichen Einwände der klagenden Umweltschutzverbände vom Gericht abgewiesen worden. Lediglich einzelne und vermutlich behebbare Mängel haben zur teilweisen Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit der Planfeststellungsbeschlüsse geführt. Sie werden in einem weiteren ergänzenden Verfahren adressiert werden.

Kommentar

In öffentlichen Kommentaren zu der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wurde v.a. Kritik an dem Verbandsklagerecht laut. Es wird also offenbar bemängelt, dass Umweltverbände ihre nicht zuletzt auf verbindlichen europarechtlichen und völkerrechtlichen Vorschriften gründenden Klagerechte nutzen und auf die Verletzung geltenden Rechts hinweisen. Die Rechtgrundlagen bezwecken letztlich explizit eine Ausweitung der Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und einen breiten Zugang zu den Gerichten in Umweltangelegenheiten.

Die Vorgaben der von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Aarhus-Konvention und die sogenannte „Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie“ (RL 2003/35/EG) bzw. die dadurch geänderte Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie (geltende Fassung RL 2011/92/EU) sind verbindlich und die Bundesrepublik ist für die mangelhafte Umsetzung der Vorgaben im Umweltrechtsbehelfsgesetz wiederholt kritisiert worden. Insbesondere der EuGH interpretiert die zu beachtenden Vorgaben weiter, als es der deutsche Gesetzgeber bislang getan hat.

Auch im Hinblick auf die aktuell anstehende Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes steht wieder die Frage im Raum, ob der Gesetzentwurf den europarechtlichen Vorgaben genügt. Die offenkundig wirtschaftspolitisch motivierte Forderung nach einer Eindämmung des Verbandsklagerechts verkennt die rechtlichen Vorgaben. Die Schuld an der Komplexität von Vorhaben, ihren (Umwelt-)Auswirkungen, der tatsächlichen und rechtlichen Feststellung dieser und der verwaltungsrechtlichen Verfahren und der Gerichtsverfahren sowie die damit verbundenen Kosten sollten nicht den Umweltverbänden angelastet werden, die letztlich nur die ihnen zukommende Aufgabe erfüllen und für die Einhaltung umweltschützender Normen und damit letztlich für den Umwelt- und Naturschutz eintreten, dem nicht zuletzt faktisch Verfassungsrang zukommt.

Auch der Umstand, dass eine Rechtsfehlerfreiheit in einem komplexen Verfahren für ein komplexes Vorhaben nur schwer zu erreichen ist, kann aus rechtlicher Sicht schlechterdings nicht dafür sprechen, dass das Klagerecht zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Fehlerfreiheit eingeschränkt wird. Und wenn beispielsweise eine schützenswerte Art in ihrer Existenz bedroht ist und es zu ihrem Schutz Rechtsvorschriften gibt, die zu beachten sind, so sollte derjenige, der diesen Schutz nicht beachtet oder übersehen hat, die Schuld für die Rechtswidrigkeit seines Vorhabens und die damit verbundenen Kosten auch nicht bei demjenigen suchen, der auf diesen Fehler hingewiesen oder ihn erkannt hat. Wenn man die Schuld insofern nicht bei sich selbst sieht, so sollte man zumindest konsequenterweise die schützende Norm oder Schutzwürdigkeit in Frage stellen, aber nicht die sich daraus rechtlich ergebenden Folgen.