Im Zeichen des „Großen Lauschangriffs“ durch Strafverfolgungsbehörden und
Nachrichtendienste hat der Gesetzgeber zu Lasten der Bürgerrechte die Grenzen des Grundgesetzes
weit überschritten. Mit dem Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung versuchte er, sich zum Herrscher
über Bits und Bytes seiner Bürger emporzuschwingen. Doch Karlsruhe hat dem nun einen Riegel
vorgeschoben und angeordnet, dass die flächendeckend in den letzten zwei Jahren gespeicherten
Telekommunikationsverkehrsdaten von allen Telefonaten, E-Mails und Internetseitenaufrufen sofort und
unverzüglich zu löschen sind. Damit ziehen die Verfassungsrichter die Notbremse. Aber es wurde
auch Kritik an der Entscheidung aus Karlsruhe laut, etwa dass sich das Gericht gegen eine Vorlage
der EU-Richtlinie beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) entschieden hat.
Der binäre Code gilt auch für den Datenschutz: In Karlsruhe
lautete das Ergebnis 1 zu 0 für das Grundgesetz.EU-Richtlinie ist
verfassungskonform
Darum zu Beginn ein Plädoyer für das Urteil des höchsten
deutschen Gerichts: Die Vereinbarkeit der dem Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung zugrunde liegenden
EU-Richtlinie mit dem Grundgesetz ergibt sich
zwangsläufig aus dem Inhalt der Richtlinie, ihrem Regelungsinhalt. Die Richtlinie 2006/24/EG wurde
erlassen, damit innerhalb der EU eine einheitliche Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten
ermöglicht wird. Bislang haben die Mitgliedstaaten bei der Vorratsdatenspeicherung zur
Terrorismusbekämpfung, zur Verfolgung der organisierten Kriminalität und schwerer Straftaten stark
voneinander abweichende Regelungen getroffen. Die EU-Richtlinie zielt in erster Linie auf die
Harmonisierung der verschiedenen Gesetze für die Vorratsdatenspeicherung ab. Die Regelung der
Vorratsdatenspeicherung selbst und bei welchen Straftaten die Behörden auf die Daten Zugriff haben,
bleibt laut der Richtlinie dem Gesetzgeber des Mitgliedstaates überlassen.
Damit ist klar,
dass die EU-Richtlinie den deutschen Gesetzgeber nur dazu verpflichtet, dass er ein Gesetz zur
Vorratsdatenspeicherung erlässt und nur im Bereich der Strafverfolgung. Die Umsetzung und die vom
deutschen Gesetzgeber initiierte Ausdehnung des behördlichen Datenzugriffs auf die Bereiche der
Gefahrenabwehr und der Nachrichtendienste, ist allein eine autarke Entscheidung des Gesetzgebers
gewesen. Wer sich nun beklagt, dass mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts den
Strafverfolgungsbehörden ein wichtiges Instrument genommen wird, der muss sich an die eigene Nase
fassen, wenn er als Gesetzgeber beteiligt war. Niemand anderes als er - also Regierung, Bundestag und Bundesrat - hatten es 2007 allein in
der Hand, dass die Vorratsdatenspeicherung in einem Gesetz umgesetzt wird, das die Grundrechte der
Bürger wahrt. Umgekehrt gilt dies natürlich auch für diejenigen, die damals dem Gesetz zugestimmt
haben und heute über die Entscheidung aus Karlsruhe frohlocken.
Keine Vorlage an den
EuGH
Die Verfassungsrichter haben sich korrekt gegen eine Vorlage beim EuGH
entschieden. Zum einen ist es nicht die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, EU-Richtlinien auf
die Vereinbarkeit mit den Gemeinschaftsgrundrechten auf EU-Ebene zu prüfen. Sein Prüfungsmaßstab
erschöpft sich auf die Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Grundgesetz. Zum anderen überlässt
die EU-Richtlinie dem nationalen Gesetzgeber einen derart großen Ermessensspielraum bei der
Umsetzung in nationales Gesetz, dass kein Verfassungsverstoß erkennbar ist. Mit anderen Worten: Was
die EU-Richtlinie nicht regelt, kann auch nicht gegen die Verfassung verstoßen. Und ein generelles Verbot der
Vorratsdatenspeicherung konnten die Karlsruher Richter dem Grundgesetz nicht entnehmen. Entscheidend
für die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz ist, welche Vorsichtsmaßnahmen der deutsche Gesetzgeber
zum Schutz der Grundrechte in dem Gesetz trifft. Und hier attestierten die Verfassungsrichter wieder
einmal einem Gesetz im Bereich des Datenschutzes die Verfassungswidrigkeit.
Das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts sagt nichts über die Zulässigkeit der Vorratsdatenspeicherung in
Hinblick auf die Gemeinschaftsgrundrechte aus. Diese Entscheidung wird der EuGH noch zu treffen
haben. Zwar hat er bereits eine Nichtigkeitsklage von Irland gegen die Vorratsdatenspeicherung
abgewiesen (Urteil v. 10.02.2010 - Rs. C-301/06), die für die Richtlinie Einstimmigkeit
gefordert hatte, weil die Vorratsdaten für Strafverfolgungszwecke genutzt werden sollen. Über die
Vereinbarkeit der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung mit den Gemeinschaftsgrundrechten sagt
dieses EuGH-Urteil jedoch nichts aus. Das hat der Europäische Gerichtshof ausdrücklich in der
Urteilsbegründung betont.
Die Chancen der Gegner der Vorratsdatenspeicherung, wie bereits
angekündigt auf EU-Ebene erfolgreich gegen die Richtlinie vorzugehen, stehen folglich nicht
schlecht. Denn inzwischen regt sich nicht nur Zweifel mit der Vereinbarkeit der Richtlinie mit den
Gemeinschaftsgrundrechten, z.B. im EU-Parlament, sondern auch in Hinblick darauf, ob damals der
Erlass der Richtlinie überhaupt im Kompetenzbereich der Europäischen Gemeinschaft lag. Was die
Vorratsdatenspeicherung anbelangt, bleibt es also weiter spannend.
Gesetz zur
Vorratsdatenspeicherung
Das Bundesverfassungsgericht hat klar und
deutlich geurteilt und reagiert: Das Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung verstößt gegen Artikel 10
Absatz 1 Grundgesetz (GG) und ist damit nichtig. Alle Daten, die inzwischen gespeichert wurden, sind
unverzüglich zu löschen. Warum musste Karlsruhe so hart durchgreifen?
Die §§ 113a, 113b
Telekommunikationsgesetz (TKG) regeln die vorsorgliche anlasslose Speicherung und den Abruf von
Verkehrsdaten durch Behörden zu Strafverfolgungszwecken, zur Gefahrenabwehr und zur Erfüllung
nachrichtendienstlicher Aufgaben. Die Behörden werden zum Abruf der Daten durch die jeweiligen
Fachgesetze ermächtigt. Bei den Strafverfolgungsbehörden ist dies § 100g Strafprozessordnung
(StPO), beim Bundeskriminalamt ist es § 20m Gesetz über das Bundeskriminalamt (BKA-Gesetz).
Weitere Bestimmungen finden sich in den Polizeigesetzen der Bundesländer, z.B. in Artikel 34b
Bayerisches Polizeiaufgabengesetz (BayPAG).
Weitere Informationen zu dem
Regelungsbereich des Gesetzes zur Vorratsdatenspeicherung finden Sie im anwalt.de-Rechtstipp „Bundestag beschließt Vorratsdatenspeicherung - droht die gläserne
Kommunikation?“.
Verfassungsrechtliche Defizite attestierten die
Karlsruher Richter, weil der Gesetzgeber keine ausreichenden Regelungen für die Datensicherheit,
die Begrenzung der Datenverwendung, die erforderliche Transparenz und hinsichtlich des
Rechtsschutzes getroffen hat.
Eine wichtige Grenze hat das Verfassungsgericht für die Nutzung der
Vorratsdatenspeicherung betont: Sollte der Gesetzgeber auf die Vorratsdatenspeicherung
zurückgreifen, bleibt ihm nach Ansicht der Verfassungsrichter nur noch ein sehr geringer Spielraum
in Hinblick auf die Regelung weiterer Datensammlungen. Das betrifft insbesondere auch die Umsetzung
von Richtlinien über den Weg der EU. Das Urteil zur Vorratsdatenspeicherung kann sich also auch auf
die inzwischen installierten Datensammlungen auswirken, etwa ELENA.
In welchen
Lebensbereichen bisher Daten der Bürger gesammelt werden und welche Risiken die Speicherung der
Daten birgt, erfahren Sie im anwalt.de-Rechtstipp „Datenschutz: Der gläserne
Bürger“.
Datensicherheit muss gewährleistet
sein
Weil es sich bei den Vorratsdaten um sensible Verkehrsdaten handelt, ist eine
genaue und verbindliche Regelung der Datensicherheit erforderlich. Erfasst werden Daten, die per
Telefon, Internet, E-Mail, Mobilfunk und auch per SMS oder MMS übertragen werden; etwa Zeit und Ort
des Empfangs oder Absendens der Nachricht, Absender und Empfänger der Nachricht u.Ä. Laut dem
Gesetz sollen die Inhalte selbst nicht auf Vorrat gespeichert werden. Das mag bei Internetseiten
zwar funktionieren, bei Text- und Bilddateien ist eine Speicherung ohne Inhalt schon allein aus
technischen Gründen gar nicht möglich. Und selbst wenn keine Inhalte der Informationen gespeichert
werden, lassen sich anhand der Verkehrsdaten trotzdem leicht Rückschlüsse auf Schwächen und
Vorlieben des Betroffenen ziehen und Bewegungs- und sogar Persönlichkeitsprofile
erstellen.
Aus diesem Grund fordert das Bundesverfassungsgericht, dass bei einer
Vorratsdatenspeicherung bei den Telekommunikationsunternehmen höchste Sicherheitsstandards
gewährleistet werden. Da die Telekommunikationsfirmen unter Kostendruck und in Konkurrenz stehen,
ist es zwingend notwendig, dass der Gesetzgeber ihnen hohe technische Sicherheitsanforderungen
verbindlich vorgibt. Die Speicherung der Daten bei den Telekommunikationsunternehmen selbst
beanstandeten die Verfassungsrichter dagegen nicht, auch nicht dass die Unternehmen selbst die Kosten der Datenspeicherung zu tragen haben. Den Verfassungsrichtern ist wichtig,
dass die Speicherung stets dezentral und auf gar keinen Fall bei einer zentralen
Super-Daten-Behörde gespeichert wird. Ein Direktzugriff auf die Vorratsdaten ist den Behörden vom
Grundgesetz ebenfalls verwehrt. Der Erste Senat hat ausdrücklich betont, dass die
Sicherheitsstandards, die ansonsten bei der Speicherung anderer Daten von den
Telekommunikationsunternehmen zu beachten sind, für die äußerst sensiblen Daten der
Vorratsdatenspeicherung nicht einfach übertragen werden dürfen. Hier ist der höchste und
technisch mögliche Standard zu erfüllen.
Begrenzung der Datenverwendung
Speicherung und Nutzung der Verkehrsdaten gemäß § 113a TKG stellen einen derart
gravierender Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des
Bürgers dar, der nur für die Erfüllung von Aufgaben zulässig sein kann, mit denen überragend
wichtige Rechtsgüter geschützt werden sollen. Damit hängt die Begrenzung der Datenverwendung von
den Aufgaben der Behörden ab. Sollen die Daten zur Strafverfolgung verwendet werden, muss im
Einzelfall ein durch Tatsachen begründeter Verdacht auf eine schwerwiegende Straftat vorliegen. Zur
Gefahrenabwehr dürfen die Verkehrsdaten von den Behörden nur abgerufen werden, wenn eine konkrete
Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes
oder eines Bundeslandes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr besteht. Der Erste Senat betonte, dass
diese hohen Hürden insbesondere ebenfalls für die Nachrichtendienste gelten müssen. Dass die
Geheimdienste oftmals zur Vorfeldaufklärung eingesetzt werden und bei ihnen daher in vielen Fällen
ein Datenzugriff ausscheidet, hat das Verfassungsgericht ausdrücklich zugunsten des
Telekommunikationsgeheimnisses bestätigt.
Diese hohen Hürden hat der Gesetzgeber ebenso
wenig geregelt wie ein Übermittlungsverbot für besonders persönliche und intime Daten. Nicht nur
Bürger und Datenschützer gehören zu den knapp 35.000 Beschwerdeführern, es haben auch
Angehörige besonderer Berufsgruppen geklagt, beispielsweise Seelsorger, Sozialdienste, Ärzte,
Anwälte, Lehrer und weitere Personen, die Menschen in schwierigen persönlichen Notlagen
Unterstützung per Telefon, E-Mail und anderer Kommunikationswege zukommen lassen. Die Notlage
dieser Menschen darf nicht von den Behörden ausgenutzt werden. Daher fordern die Richter ein
striktes, generelles Übermittlungsverbot für solche Daten, z.B. bei seelsorgerischen
Notdiensten.
Transparenz der Speicherung und Verwendung
Weiter mangelt
es dem Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung ebenfalls an Transparenz. Mit der anlasslosen
Datenspeicherung erhöht sich das Risiko für den Bürger, weiteren Ermittlungen durch die
staatlichen Behörden ausgesetzt zu sein, ohne dafür selbst einen Anlass gegeben zu haben. Hinzu
kommt, dass mangels einer Benachrichtigungspflicht und einem nachträglichem Rechtsschutz beim
Bürger das diffuse Gefühl entstehen kann, unter staatlicher Beobachtung zu stehen. Und dieses
Gefühl des Einzelnen kann die Kommunikation und Intimität aller beeinflussen und so die
Gesellschaft insgesamt prägen.
Durch Transparenz, meint das Bundesverfassungsgericht,
muss dem Bürger das diffuse Gefühl der Bedrohung der Dauerüberwachung etwas genommen werden.
Deshalb müssen personenbezogene Daten offen erhoben und genutzt werden. Eine Nutzung ohne Wissen
des Betroffenen ist daher strikt auf die Fälle zu begrenzen, in denen andernfalls der Zweck der
Untersuchung vereitelt wird. Nur wenn die heimliche Datennutzung erforderlich und von einem Richter
angeordnet wird, ist sie zulässig.
Ist dem so, muss allerdings der von der Maßnahme
Betroffene darüber informiert werden. Eine Benachrichtigungspflicht muss der Gesetzgeber regeln,
damit der Betroffene zumindest nachträglich von der Nutzung seiner persönlichen Daten weiß.
Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht müssen richterlicher Kontrolle
unterstehen.
Rechtsschutz und Sanktionen bei Missbrauch
Schließlich
muss der Gesetzgeber ein geeignetes Rechtsschutzsystem und auch Sanktionsmittel für den Fall einer
unbefugten Nutzung der Vorratsdaten von Behörden schaffen. Jeder muss die Möglichkeit haben, den
Behördenzugriff auf seine persönlichen Daten gerichtlich überprüfen zu lassen. Das folgt aus der
Pflicht des Staates, die freie Persönlichkeitsentfaltung seiner Bürger zu schützen.
Dabei
kann der Gesetzgeber auf die bereits bestehenden Sanktionsmöglichkeiten zurückgreifen, also
beispielsweise ein Beweisverwertungsverbot vorsehen und auch eine entsprechende staatliche Haftung,
besonders auch für immaterielle Schäden. In diesem Zusammenhang ist eine Bemerkung des
Bundesverfassungsgerichts äußerst interessant: Verstößt ein Telekommunikationsdienst gegen seine
Verpflichtung zur Vorratsdatenspeicherung, droht ihm ein höheres Bußgeld als es für die unbefugte Datennutzung durch die Behörden vorgesehen ist.
Diese Ungleichgewichtung auf der Sanktionsebene muss der Gesetzgeber im Interesse des Datenschutzes
seiner Bürger beseitigen.
Der Gesetzgeber wird eine Neuregelung für die
Vorratsdatenspeicherung treffen müssen, da er hierzu durch die EU-Richtlinie verpflichtet ist. Nur
bitte diesmal im Einklang mit unserem Grundgesetz. Gewiss kann dies allein nicht jeden letzten
Zweifel und ein ungutes Gefühl ausräumen. Insbesondere wenn man daran denkt, dass jede Speicherung
von Daten auch einen Missbrauch derselben nach sich ziehen kann. Hinzu kommt, dass inzwischen immer
mehr Daten zentral gesammelt und gespeichert werden.
Eines steht jedenfalls fest: Die Kosten
für die gesetzgeberische Fehlleistung muss der Bund tragen, also die Steuerzahler. Doch das ist das
geringere Übel. Zweifellos hätte die Aufrechterhaltung des Gesetzes zur Vorratsdatenspeicherung
den Bürger mehr gekostet, nämlich seine Privatsphäre. Und die ist ein unbezahlbares Gut. Das hat
das Bundesverfassungsgerichtsurteil deutlich gemacht.
BVerfG, Urteil v. 02.03.2010, Az.: 1
BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08
(WEL)
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Maxfeldstr. 5
