Europarecht: Die EU und ihre Grundlagen

Die Europäische Union (EU) ist derzeit wegen der Problematik in Griechenland wieder vermehrt im Gespräch. Und doch wissen viele Unionsbürger gar nicht, wie sehr die deutsche Politik, Gesetzgebung und Rechtsprechung mit der EU verknüpft sind. Denn viele Gesetze wie beispielsweise das AGG (Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz) dienen unter anderem der Umsetzung von EU-Richtlinien. Mit der EU soll vor allem eine gemeinsame Wirtschaftspolitik, aber auch die Einhaltung der Grundrechte sichergestellt werden. Trotzdem stehen viele Bürger der EU noch immer skeptisch gegenüber.

[image]Die Geschichte der EU

Alles begann damit, dass Deutschland den Zweiten Weltkrieg verlor. Um einen erneuten Krieg zu verhindern und eine Annäherung der früheren Feinde zu erreichen, sollten vor allem die im Krieg relevanten Wirtschaftsindustrien miteinander vernetzt werden. Dies sollte eine internationale Kontrolle ermöglichen. Daher wurde zunächst am 18.04.1951 ein Vertrag über die Gründung einer Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) geschlossen, die sog. Montanunion. Gründungsmitglieder waren neben Deutschland auch Frankreich, Italien, Belgien, die Niederlande und Luxemburg. Im Laufe der Jahre traten noch andere Länder wie Großbritannien und Griechenland der Gemeinschaft bei und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG) wurden gegründet.
Besonders nennenswert ist des Weiteren der am 07.02.1992 geschlossene Vertrag von Maastricht, mit dem die Strukturen der EU geschaffen wurden, was vor allem in Deutschland wesentliche Änderungen z. B. am Grundgesetz (GG) nach sich zog. Außerdem wurde die EWG in EG umbenannt und die Integration der Mitgliedsstaaten durch beispielsweise die Unionsbürgschaft verstärkt. Auch eine einheitliche Wirtschafts- und Währungsunion wurde beschlossen.
Danach folgten weitere Änderungsverträge wie der 1997 geschlossene Vertrag von Amsterdam und der Vertrag von Nizza aus dem Jahr 2001. Der neueste Vertrag, der sehr gravierende Änderungen innerhalb der EU bewirkte, ist der sog. Vertrag von Lissabon. Die EU und die EG wurden dadurch miteinander verschmolzen, sodass gemäß Art. 47 EUV (Vertrag über die Europäische Union) nun nur noch ein einziges Rechtssubjekt als EU weiter besteht. Neben vielen anderen Regelungen wurde auch der Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene ausgeweitet. Dieser Vertrag - welcher am 01.12.2009 in Kraft trat - wurde am 13.12.2007 von mittlerweile 27 Mitgliedstaaten unterzeichnet.

Die EU und ihre Organe

Nach dem ersten Vertrag (EGKS) 1951 wuchs nicht nur die Verantwortung der Europäischen Gemeinschaft. Bis heute sind ganze 27 Staaten der EU beigetreten, die Gesamtbevölkerung beträgt etwa eine halbe Milliarde Menschen. Auch wenn die Gemeinschaft selbst kein Staat ist, so soll durch die Arbeit der EU-Organe eine enge Union der Völker Europas erreicht werden, vgl. Art. 1 EUV.

Das System der EU

Die Europäische Union ist ein supranationaler Zusammenschluss von souveränen Staaten. Supranationalität bedeutet, dass die internationale Organisation eigene Rechtsakte erlassen kann, die für ihre Mitgliedsstaaten verbindlich sind. Widerspricht demnach eine nationale Regelung dem Gemeinschaftsrecht, so ist in der Regel Letzteres anzuwenden. Diese Normen gelten grundsätzlich unmittelbar, d. h., es bedarf keines weiteren Umsetzungsaktes durch die Mitgliedstaaten. In Deutschland nennt man diesen Zusammenschluss daher Staatenverbund, weil die Mitgliedstaaten zwar selbstständig bleiben, aber dennoch überstaatliche Rechtsakte für alle Mitgliedstaaten erlassen werden. Seit 2009 besitzt die EU gemäß Art. 47 EUV auch eine eigene Rechtspersönlichkeit und kann somit in eigenem Namen Verträge oder Abkommen mit anderen Ländern schließen.

Zu beachten ist aber, dass die Organe der EU nur dann tätig werden dürfen, wenn sie aufgrund der völkerrechtlichen Verträge zwischen den Mitgliedstaaten dazu ermächtigt wurden. Diese Verträge sind der EUV und der AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Sie stellen überwiegend das sog. Primärrecht dar, das die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten definiert und daher zwingend zu beachten ist. Haben die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten übertragen, dürfen sie in diesen Bereichen nur dann national tätig werden, wenn sie von der Union wiederum dazu bemächtigt wurden, vgl. Art. 2 I AEUV.

Neben dem Primärrecht gibt es auch noch das Sekundärrecht. Darunter sind all die Rechtsakte zu verstehen, die die EU-Organe auf Grundlage des Primärrechts geschaffen haben. Gemäß Art. 288 AEUV gehören dazu hauptsächlich die Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen sowie Empfehlungen und Stellungnahmen. Verordnungen sind wie materielle Gesetze allgemein und abstrakt und damit für alle Mitgliedstaaten verbindlich. Des Weiteren müssen sämtliche Gerichte und Behörden die Verordnungen unmittelbar anwenden. Sie sind von den Entscheidungen zu unterscheiden, die immer nur einen konkreten Einzelfall betreffen und wie Verwaltungsakte nach § 35 Satz 1 VwVfG individuell gelten. Stellungnahmen und Empfehlungen sind zwar nicht verbindlich; sie müssen aber aufgrund des Effizienzgebots nach Art. 4 III EUV beachtet werden, um die Union bei der Erreichung ihrer Ziele zu unterstützen, welche in Art. 3 EUV genannt sind. Beispielhaft sei hier der freie Binnenmarkt oder die Förderung von sozialer Gerechtigkeit anzuführen. Am bekanntesten sind die Richtlinien. Sie sind bezüglich des Ziels (z. B. Gleichbehandlung von Männern und Frauen in der Arbeitswelt) für alle Mitgliedstaaten verbindlich, aber in der Regel nicht für die Bürger. Daher muss der Staat die Richtlinie innerhalb einer bestimmten Frist erst in nationales Recht umsetzen. Kommt der Staat der Umsetzungspflicht nicht nach, kann die Richtlinie aber auch für den betroffenen Bürger unmittelbare Wirkung haben, d. h., er kann Ansprüche aus der Richtlinie gegen den Staat geltend machen, sofern sie inhaltlich genau bestimmt ist. Der Mitgliedstaat soll keine Vorteile daraus ziehen können, dass er der Umsetzungspflicht nicht nachgekommen ist und der Bürger daher die ihm durch die Richtlinie zustehenden Vorteile nicht einfordern kann.

Daneben gibt es auch noch die intergouvernementale Zusammenarbeit, bei der der EU zwar keine Hoheitsrechte übertragen wurden, die Regierungen aber dennoch zusammenarbeiten und somit jegliche Entscheidungen einstimmig treffen müssen, z. B. GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik).

Bevor also das nationale Recht angewendet wird, sind zunächst das Primärrecht, völkerrechtliche Verträge und das Sekundärrecht zu beachten. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) behält sich jedoch das Recht vor, bei Kompetenzüberschreitungen der EU (wenn die EU etwas regelt, obwohl sie dazu nicht befähigt wurde) deren Rechtsakte für unanwendbar zu erklären.

Die vier Grundfreiheiten

Um für einen freien Binnenmarkt innerhalb der Gemeinschaft zu sorgen und damit sämtliche Handelshemmnisse mit der Zeit abzubauen, sieht der AEUV in den Art. 26 ff. vier Grundfreiheiten vor, die unmittelbar anwendbar sind. Damit kann sich auch ein betroffener Bürger auf die Verletzung einer Grundfreiheit berufen. Zu diesen gehören die Warenverkehrsfreiheit, die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit.

Sie stellen Diskriminierungsverbote dar, sodass ausländische Personen und deren Waren genauso zu behandeln sind wie inländische Personen und ihre Waren (sog. Inländergleichbehandlung). Hierbei ist zwischen der offenen und der versteckten Diskriminierung zu unterscheiden. Bei der ersten Variante wird bei dem Eingriff in das Grundrecht ausdrücklich die Staatsangehörigkeit oder die Herkunft der Ware als Ablehnungskriterium genannt (z. B.: „Nur in Deutschland produziertes Fleisch darf verkauft werden.“). Im zweiten Fall hat die Beschränkung nur für Ausländer nachteilige Auswirkungen, auch wenn die Staatsangehörigkeit nicht ausdrücklich als Grund für die eingreifende Maßnahme angeführt wurde (z. B. Sprachkenntnisse, deutscher Schulabschluss). Des Weiteren gibt es noch die sog. allgemeinen Beschränkungen, die vor allem bei der Warenverkehrsfreiheit gelten und nicht als Eingriff zu definieren sind, wenn es sich lediglich um Verkaufsmodalitäten handelt, z. B. Ladenöffnungszeiten, und damit für In- und Ausländer gleichermaßen gelten.

Ein Eingriff in das Grundrecht kann unter Umständen aber gerechtfertigt sein, wenn zwingende Gründe des Allgemeinwohls dafür sprechen oder eine gesetzliche Regelung wie Art. 36 AEUV (z. B. Rechtfertigung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) existiert. Das kann dann sogar zu einer sog. Inländerdiskriminierung führen, bei der Ausländer besser gestellt werden, denn die Grundrechte gelten nur bei grenzüberschreitenden Vorfällen. Beruft sich beispielsweise ein Deutscher in Deutschland auf einen Eingriff in eine Grundfreiheit, handelt es sich lediglich um einen Inlandssachverhalt, der dann nur anhand des Gleichheitsgrundrechts Art. 3 GG überprüft werden kann.

Die Organe der EU

Auch bei der EU gibt es die Legislative (Gesetzgebung), Exekutive (vollziehende Gewalt) und die Judikative (Rechtsprechung). Die Organe sind in Art. 13 ff. EUV i. V. m. Art. 223 ff. AEUV genannt, wobei die nachfolgend aufgezählten Organe besonders relevant sind.

Das Europäische Parlament (EP) und der Rat der EU werden vorwiegend als Gesetzgeber tätig. Das EP wird alle fünf Jahre im Rahmen der Europawahlen von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählt. Bei der Zahl der Sitze gilt das Prinzip der degressiven Proportionalität, d. h., dass die größeren Staaten zwar insgesamt mehr Abgeordnete haben, aber aus Gründen der Gleichheit die bevölkerungsärmeren Staaten pro Einwohner mehr Abgeordnete erhalten. Ansonsten wären kaum Abgeordnete der kleineren Staaten vertreten. Derzeit gibt es 736 Sitze, von denen 99 auf Deutschland fallen. Der Rat der EU setzt sich aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaates zusammen, der für diesen verbindlich tätig werden darf.

Hiervon zu unterscheiden ist der Europäische Rat, der die Leitlinien und Ziele der europäischen Politik festsetzt. Er besteht aus den Staats- und Regierungschefs der einzelnen Mitgliedstaaten und dem Präsidenten der Europäischen Kommission.

Die Europäische Kommission ist vergleichbar mit der deutschen Regierung, da sie die erlassenen Rechtsakte durchführt. Sie wird auch als Hüterin des Gemeinschaftsrechts bezeichnet, weil sie die Einhaltung des Primär- und Sekundärrechts überwacht und bei Verstößen einschreitet. Sie unterbreitet den gesetzgebenden Organen ferner Vorschläge für neue Gesetze.

Zuletzt ist noch der Gerichtshof der Europäischen Union zu nennen, der das gesamte Gerichtssystem der EU umfasst. Die oberste Gerichtsinstanz ist der EuGH (Europäischer Gerichtshof), dem jedoch das EuG (Gericht der Europäischen Union) vorgeschaltet ist, um einer Überbelastung des Gerichtshofs vorzubeugen. Vor den Gerichten wird das Gemeinschaftsrecht durchgesetzt sowie die völkerrechtlichen Verträge (AEUV, EUV) ordnungsgemäß ausgelegt. Der EuGH besteht aus je einem Richter pro Mitgliedstaat und wird von Generalanwälten unterstützt. Diese Personen werden alle sechs Jahre ernannt.

Rechtsschutzverfahren

Das Rechtsschutzsystem dient der Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht, weshalb der einzelne Bürger nur in Einzelfällen die europäischen Gerichte anrufen kann. Grundsätzlich muss er sich zunächst an die nationalen Gerichte wenden, die dann bei Bedarf den EuGH in Anspruch nehmen können. Im Übrigen steht vor allem der Kommission oder den Mitgliedstaaten das Recht zu, vor dem EuGH zu klagen.

Vertragsverletzungsverfahren

Dieses ist in den Art. 258 - 260 AEUV geregelt. Verstößt ein Mitgliedstaat gegen Bestimmungen der Verträge, können die Kommission und andere Mitgliedstaaten vor dem EuGH auf Beseitigung dieses Zustandes klagen (z. B. wegen einer nicht rechtzeitig umgesetzten Richtlinie). Der einzelne Bürger ist jedoch nicht klagebefugt. Dem beklagten Staat muss in einem Vorverfahren die Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Beseitigung des Zustandes gegeben werden.

Nichtigkeitsklage

Bei der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 f. AEUV überprüft der EuGH die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Rechtsakte (Sekundärrecht). Da Empfehlungen und Stellungnahmen lediglich Ratschläge darstellen, können sie mit dieser Klage nicht angegriffen werden. Klagen können vor allem von den Mitgliedstaaten, dem EP, dem Rat der EU und der Kommission eingereicht werden. Auch der einzelne Bürger kann im Rahmen der Individualklage Rechte geltend machen, solange er von dem Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffen ist oder er sich direkt an den Bürger richtet (z. B. eine Entscheidung über die Rückforderung von Beihilfen). Die Klage muss innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe des Rechtsaktes oder dessen Kenntniserlangung erhoben werden. Ist die Klage begründet, wird der Rechtsakt für von Anfang an nichtig erklärt.

Untätigkeitsklage

Die Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV ist nur dann heranzuziehen, wenn kein Rechtsakt Gegenstand der Klage ist, sondern nur eine unterlassene Beschlussfassung durch den Rat der EU, den Europäischen Rat, die Kommission, das EP oder die Europäische Zentralbank. Der EuGH stellt dann fest, dass der Beschluss rechtswidrig unterlassen wurde, verpflichtet aber nicht zum Erlass eines Rechtsaktes. Die Mitgliedstaaten und die übrigen Organe der EU sowie der einzelne Bürger dürfen klagen; zuvor muss jedoch ein Vorverfahren durchgeführt werden. Auch hier ist eine Frist von zwei Monaten zu beachten.

Vorabentscheidungsverfahren

Das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV ermöglicht den nationalen Gerichten bzw. verpflichtet sie, bei Auslegungsschwierigkeiten im Rahmen des Gemeinschaftsrechts den EuGH anzurufen. Damit soll eine einheitliche Anwendung des EU-Rechts gewährleistet werden. Die Entscheidung des EuGH ist dann auch für die anderen Mitgliedstaaten verbindlich; sie können diesbezüglich aber erneut den EuGH anrufen. Eine weitere Voraussetzung ist, dass das nationale Gericht eine Entscheidung des Gerichtshofs für erforderlich hält und die Frage eindeutig formuliert wird.

Schadensersatzklage

Sind Mitgliedstaaten oder Bürger wegen außervertraglichen und unerlaubten Handelns der Gemeinschaftsorgane zu Schaden gekommen, kann dieser im Rahmen einer Schadensersatzklage nach den Art. 268 AEUV geltend gemacht werden.

(VOI)