Gesetzentwurf zum Fracking vorgelegt

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit hat am 19. November 2014 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung wasser- und naturschutzrechtlicher Vorschriften zur Umsetzung und zur Risikominimierung bei den Verfahren der Fracking-Technologie in die Ressortabstimmung gebracht. Der Referentenentwurf war mit Spannung erwartet worden und wird nunmehr heiß diskutiert.

Das Bundesumweltministerium und das Bundeswirtschaftsministerium hatten im Sommer 2014 ein gemeinsames Eckpunktepapier (vgl. dazu Rechtstipp vom 15.10.2014 „Aktuelles zum Fracking“) vorgelegt, wonach Fracking oberhalb einer Bohrtiefe von 3.000 m generell untersagt werden und bis auf weiteres nur zu Forschungszwecken erfolgen sollte. Zudem war vorgesehen, dass das grundsätzliche Verbot erst 2021 überprüft werden sollte.

Der nunmehr vorliegende Referentenentwurf macht nunmehr Zugeständnisse an die am Fracking interessierten Unternehmen. Anders als noch im Eckpunktepapier vorgesehen, sollen Bohrungen nunmehr doch auch oberhalb einer Bohrtiefe von 3.000 m möglich sein.

Inhalte des Gesetzentwurfs

Der Gesetzentwurf ist ein so genanntes Artikelgesetz, das in fünf Artikeln gesetzliche Regeln trifft. Es wird also kein eigenes „Fracking-Gesetz“ in Form eines Stammgesetzes eingeführt sondern in Artikeln in Form von Änderungsgesetzen maßgebliche Änderungen am Wasserhaushaltsgesetz (WHG, Art. 1) und am Bundesberggesetz (BBergG, Art. 2) sowie kleinere Änderungen der Grundwasserverordnung (GrwV, Art. 3) und des Umweltschadensgesetzes (USchadG, Art. 4) getroffen.

Neuer § 13a Abs. 1 WHG: Grundsätzliches Verbot oberhalb von 3.000 m 

Zentrale Bedeutung hat die durch Art. 1 des Gesetzentwurfs neu in das Wasserhaushaltsgesetz einzufügende Regelung eines § 13a („Versagung und Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis für bestimmte Gewässerbenutzungen; unabhängige Expertenkommission“). Nach dem Entwurf des § 13a Abs. 1 Nr. 1 WHG ist zunächst eine Erlaubnis für eine Gewässernutzung zu versagen, wenn Schiefergestein oder Kohleflözgestein oberhalb von 3.000 m Tiefe zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdgas aufgebrochen werden soll.

Ausnahme nach § 13a Abs. 2 WHG für Erprobungsmaßnahmen

Nach Absatz 2 soll dies jedoch nunmehr nicht mehr für Erprobungsmaßnahmen mit dem Zweck, die Auswirkungen von Maßnahmen auf die Umwelt, insbesondere den Untergrund und den Wasserhaushalt, wissenschaftlich zu erforschen gelten.

Ausnahme nach § 13a Abs. 7 WHG auch für kommerzielles Fracking möglich

Zudem soll dann nach Absatz 7 das Verbot des Absatzes 1 Nr. 1 auch dann nicht gelten und die zuständige Behörde eine Erlaubnis erteilen können,

• wenn eine nach Absatz 6 einzusetzende unabhängige Expertenkommission auf der Grundlage eines gemeinsamen Berichts den beantragten Einsatz der Fracking-Technologie in der jeweiligen geologischen Formation mehrheitlich als grundsätzlich unbedenklich einstuft,
• die Kommission zur Bewertung wassergefährdender Stoffe beim Umweltbundesamt die verwendeten Gemische als nicht wassergefährdend eingestuft hat und
• die sonstigen öffentlich-rechtlichen Zulassungsvoraussetzungen vorliegen.

Damit wird unter den genannten Voraussetzungen auch ein kommerzielles Fracking oberhalb von 3.000 m grundsätzlich möglich.

Kommission nach § 13a Abs. 6 WHG

Die nach Absatz 6 einzurichtende Kommission soll die Erprobungsmaßnahmen wissenschaftlich begleiten und auswerten und erstmals Ende Juni 2018 einen Erfahrungsbericht vorlegen. Die Bundesregierung soll dazu jeweils einen Vertreter des Umweltbundesamts, eines Landesamts für Geologie, das nicht für die Zulassung von Erprobungsmaßnahmen zuständig ist, einen Vertreter des Deutschen Geoforschungszentrums Potsdam, des Helmholtz-Instituts für Umweltforschung Leipzig sowie einen Vertreter einer geeigneten universitären Forschungseinrichtung, der vom Bundesrat ernannt wird, berufen. Das demnach aus sechs Vertretern bestehende Gremium soll dann mehrheitlich über die Frage der Unbedenklichkeitseinstufung entscheiden. Es würde demnach nach dem vorliegenden Gesetzentwurf bereits eine einfache Mehrheit genügen. Die bislang nach dem Eckpunktepapier aus dem Sommer vorgesehene Überprüfung eines generellen Verbots bis zu einer Neubewertung im Jahr 2021 wäre damit ebenfalls aufgehoben.

Zusammenfassende Bewertung

Im Ergebnis handelt es sich bei dem vorgelegten Referentenentwurf nun also nicht um ein strenges Verbotsgesetz, wie dies von Seiten der Umweltverbände und vieler Bürgerinitiativen gegen Fracking gefordert wurde. Vielmehr hält der Gesetzentwurf in der Fassung des § 13a WHG eine grundsätzliche (wasserrechtliche) Erlaubnismöglichkeit für kommerzielles Fracking auch oberhalb von 3.000 m Bohrtiefe offen. Die Anforderungen an eine Zulassung sind denkbar streng (hinzu käme das bergrechtliche Betriebsplanverfahren nach Maßgabe der Änderungen im Art. 2 des Gesetzes) und vor 2019 wäre dies nach dem Entwurf auch nicht möglich. Eine Expertenkommission soll dann mehrheitlich über eine gewässerschutzrechtliche Unbedenklichkeitsbewertung entscheiden. Bis dahin sind jedoch bereits Erprobungsmaßnahmen möglich. Die Festlegung eines generellen Verbots des kommerziellen Frackings von so genannten „Tight Gas“-Vorkommen oberhalb von 3.000 m Bohrtiefe und dessen Neubewertung durch die Bundesregierung im Jahr 2021 wäre damit aufgehoben. Es ist davon auszugehen, dass dies politische Gründe hat. Für das Jahr 2021 steht eine Bundestagswahl an. Fracking könnte dann ein brisantes Wahlkampfthema sein.

Wie geht es weiter?

Nach einer Ressortabstimmung wird ein gemeinsamer Kabinettsentwurf der Bundesregierung beschlossen, der dann in dieser Form in das Gesetzgebungsverfahren (Lesung im Bundestag, Vorlage Bundesrat) eingebracht werden würde. Dem Bekunden nach soll ein Kabinettsentwurf noch bis Jahresende verabschiedet werden. Ein gewichtiges Wort dürften nicht zuletzt auch die Länder mitzusprechen haben. Zwar handelt es sich um ein Einspruchs- und nicht um ein Zustimmungsgesetz, doch haben einzelne Länder bereits angekündigt Fracking-Vorhaben ggf. auf anderem Wege verbieten zu wollen. Eine Handhabe dafür könnte z.B. das Raumordnungsrecht bieten. Ähnliche Entwicklungen waren vor ein paar Jahren bei der thematisch verwandten Gesetzgebung für unterirdische Kohlendioxidspeicherung („Carbon Capture and Storage“ [CCS]) zu beobachten. Es gab dort ebenfalls erheblichen Widerstand in der Bevölkerung. Dort hat der Gesetzgeber auf politischen Druck hin letztlich sein ursprüngliches Vorhaben aufgegeben und sich für eine weitestgehende Verhinderung von CCS entschieden. Die CCS-Technologie ist allerdings für die Unternehmen und die Energiewirtschaft (v.a. wegen der niedrigen „CO2-Preise“ im Emissionshandel) seinerzeit auch nicht so wirtschaftlich reizvoll gewesen, wie es bei dem Thema Fracking zurzeit der Fall ist. Es werden auch Vergleiche zur Atomenergie gezogen. Regelmäßig stellen sich bei neuen Technologien jedenfalls grundsätzliche rechtliche Fragen im Hinblick auf die Risikobewertung und Risikovorsorge sowie die Einbeziehung wissenschaftlicher Gremien und der Öffentlichkeit.

Wir werden die weitere Entwicklung beobachten und stehen Ihnen bei Fragen zur Thematik gern zur Verfügung!