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Verwaltungsakt: Was ist das und welche Rechte haben Betroffene?

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Verwaltungsakt: Was ist das und welche Rechte haben Betroffene?

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Was ist ein Verwaltungsakt (VA)?

Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Verwaltungsakte sind die wesentliche bzw. typische Handlungsform der Verwaltung. Sie können für den Adressaten entweder begünstigend oder belastend sein.

Wichtig: Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der für den Adressaten belastend ist, muss der Betroffene gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG angehört werden. Ihm muss Gelegenheit gegeben werden, sich zu den erheblichen Tatsachen äußern zu können. Das bedeutet, dass dem Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt werden muss, zu allen möglicherweise relevant werdenden Tatsachen Stellung zu nehmen, um dadurch die Behördenentscheidung bzw. das Verfahren zu beeinflussen. Nur in Ausnahmefällen (§ 28 Abs. 2 VwVfG) ist eine solche Anhörung entbehrlich. Ausnahmsweise kann diese Anhörung noch nachgeholt werden. 

Hinweis: Eine sogenannte Allgemeinverfügung ist nichts anderes als ein Verwaltungsakt, der sich an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (s. u.).

Die Merkmale eines Verwaltungsaktes und Beispiele

Im Folgenden sollen zum besseren Verständnis, was ein Verwaltungsakt ist, die einzelnen Merkmale im Detail erklärt werden:

Hoheitliche Maßnahme

Eine hoheitliche Maßnahme ist gegeben, wenn die Verwaltung in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Befugnisse einseitig handelt und das Handeln einen Erklärungsgehalt aufweist. Gemeint ist, dass der Betroffene des Verwaltungsaktes aufgrund des sogenannten Subordinationsverhältnisses (Über-/Unterordnungsverhältnis von Staat und Bürger) keine Möglichkeit einer inhaltlichen Einflussnahme hat.

Behörde

Eine Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Verwaltungshelfer (z. B. Abschleppunternehmen) sind keine Behörden. Sie sind Personen des Privatrechts, die Hoheitsrechte im Namen der Behörde ausüben. Beliehene (z. B. TÜV-Prüfer) sind Behörden. Sie sind Personen, die Hoheitsrecht im eigenen Namen ausüben, da die entsprechenden Hoheitsrechte durch den Staat übertragen worden sind.

Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Der Verwaltungsakt ist immer dem Gebiet des öffentlichen Rechts zuzuordnen, wenn die gesetzliche Grundlage, auf die sich der Verwaltungsakt stützt, eine Rechtsgrundlage des öffentlichen Rechts ist.

Regelung eines Einzelfalls

Der Verwaltungsakt muss auf das unmittelbare Herbeiführen bzw. Setzen einer Rechtsfolge gerichtet sein (Regelung). Der Betroffene wird zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet.

Beispiele: Begründung, Änderung, Aufhebungen von Rechten und Pflichten sowie verbindliche Feststellungen des (Nicht-)Bestehens eines Rechtes bzw. einer Pflicht (z. B. Feststellung der dauerhaften Dienstunfähigkeit eines Beamten).

Schlichtes hoheitliches Handeln (sog. Realakt) ohne Rechtsfolge ist kein Verwaltungsakt – in der Regel sind daher reine Informationen und Auskünfte, wie beispielsweise ein Gewerbeschein, nur Realakte. Ebenfalls keine Regelung – und damit kein Verwaltungsakt – sind den Verwaltungsakt lediglich vorbereitende oder bloß unterstützende Maßnahmen.

Geregelt werden muss ein Einzelfall; denn der Verwaltungsakt ist abzugrenzen von einem Gesetz, welches im Gegensatz zum Verwaltungsakt unbestimmbar viele Sachverhalte für unbestimmbar viele Personen regelt. 

Ein Einzelfall und damit ein Verwaltungsakt ist anzunehmen, wenn durch die Maßnahme

  • ein konkreter Sachverhalt für eine ganz bestimmte Person geregelt wird, z. B. Bewilligung von Sozialleistungen, Baugenehmigung, beamtenrechtliche Ernennung, Abrissverfügung. 

(konkret-individuell)

  • ein konkreter Sachverhalt für unbestimmbar viele Personen geregelt wird (sogenannte Allgemeinverfügung), z. B. Verkehrsschilder, Widmung und Umbenennung einer öffentlichen Straße. 

(konkret-abstrakt)

  • unbestimmbar viele Sachverhalte für eine ganz bestimmte Person geregelt werden, z. B. Anordnung zur Streupflicht.

(abstrakt-individuell)

Unmittelbare Außenwirkung

Die Maßnahme muss auf die Herbeiführung von Rechtswirkungen gegenüber einer Person gerichtet sein, die außerhalb des handelnden Verwaltungsträgers steht. Keine Verwaltungsakte sind mithin Maßnahmen innerhalb einer Behörde.

Problematisch sind daher Maßnahmen gegen Beamte (Sonderstatusverhältnis). Wird der betroffene Beamte jedoch als Träger persönlicher Rechte und Pflichten in seiner persönlichen Rechtsstellung angesprochen (z. B. Ernennung, Entlassung, Beförderung) und nicht in seiner Funktion als Beamter (z. B. Arbeitsanweisung), entfaltet die Maßnahme Außenwirkung, sodass ein Verwaltungsakt zu bejahen wäre.

Ebenfalls problematisch ist die Außenwirkung bei mehrstufigen Verwaltungsakten, bei denen die Behörde zuvor intern andere Behörden beteiligen muss (diese Mitwirkung ist grundsätzlich kein VA), beim Kommunalverfassungsstreit (grundsätzlich kein VA) sowie bei Maßnahmen der Aufsichtsbehörde, bei der es für die Beurteilung, ob ein VA vorliegt oder nicht, auf den Aufgabenbereich der Gemeinde ankommt (beim Selbstverwaltungsbereich ist grundsätzlich ein VA zu bejahen).

Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes

Die Bekanntgabe ist zwar kein Merkmal des Verwaltungsaktes, sie ist jedoch nach § 43 VwVfG Voraussetzung für die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes. Nach § 43 Abs. 1 VwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird – und zwar mit dem Inhalt, mit dem er bekannt gegeben wird. Ohne die Bekanntgabe ist ein Verwaltungsakt mithin unwirksam. Verstößt die Behörde bei der Bekanntgabe gegen Vorschriften, ist entscheidend, ob ein Nichtigkeitsgrund nach § 44 VwVfG vorliegt.

Unter der Bekanntgabe versteht man die Eröffnung des Inhalts des Verwaltungsaktes mit Wissen und Wollen der zuständigen Behörde nach den dafür vorgesehenen Rechtsvorschriften. Die Bekanntgabe selbst richtet sich grundsätzlich nach § 41 VwVfG. § 41 VwVfG regelt sowohl Formen als auch den Zeitpunkt der Bekanntgabe. Danach ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen ist.

Entscheidend ist der Zugang des VA. Dafür muss der VA derart in den Machtbereich des Adressaten gelangen, dass dieser bei gewöhnlichem Verlauf der Dinge die Möglichkeit der Kenntnisnahme hat. 

Ausreichend – und der Regelfall – ist, dass der VA in schriftlicher Form in den Briefkasten des Adressaten geworfen wird. Der Zugang ist mit der gewöhnlichen Entleerung des Hausbriefkastens erfolgt. Da die Möglichkeit der Kenntnisnahme ausreicht, ist eine tatsächliche Kenntnisnahme nicht notwendig. Wenn der Adressat seinen Briefkasten also nicht leert, ist dies für den Zugang unerheblich. Der VA ist dem Adressaten trotzdem zugegangen.

Bezüglich des Zeitpunkts der Bekanntgabe regelt § 41 Abs. 2 S. 1 VwVfG, dass ein schriftlicher Verwaltungsakt, der im Inland durch die Post übermittelt wird, am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben gilt. Ein VA, der im Inland oder in das Ausland elektronisch übermittelt wird, gilt nach § 41 Abs. 2 S. 2 VwVfG ebenfalls am dritten Tag nach der Absendung als bekannt gegeben.

Wichtig: Diese 3-Tages-Regelung gilt auch, wenn der VA tatsächlich früher zugegangen ist. Sie gilt aber nicht, wenn der VA tatsächlich nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist, wobei die Behörde im Zweifel den Zugang des VA und den Zeitpunkt nachzuweisen hat. Ist gesetzlich die förmliche Zustellung vorgeschrieben oder ordnet die Behörde die förmliche Zustellung an (besondere Form der Bekanntgabe), wird das Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) relevant und die Bekanntgabe richtet sich nach den §§ 3 ff. VwZG. Wichtig: Die Bekanntgabe von Verkehrszeichen erfolgt durch das ordnungsgemäße Aufstellen.

Inhalts- und Nebenbestimmungen

Verwaltungsakte können mit einem einschränkenden Zusatz verbunden werden. Hiervon wird heutzutage auch ausreichend Gebrauch gemacht. Man differenziert zwischen den sogenannten Inhalts- und Nebenbestimmungen.

Eine Inhaltsbestimmung modifiziert bzw. erläutert den Verwaltungsakt als solchen näher – legt also den Inhalt des VA fest, ohne eine eigenständige Regelung zu treffen. Nebenbestimmungen hingehen ergänzen oder beschränken den Verwaltungsakt durch zusätzliche weitere Bestimmungen. Durch Nebenbestimmungen wird Verwaltungshandeln erleichtert, da durch die Ergänzung bzw. Beschränkung rechtliche Hindernisse beseitigt werden können. Nebenbestimmungen regeln einen eigenständigen Sachverhalt.

Nebenbestimmungen für Verwaltungsakte sind in § 36 VwVfG normiert. In Betracht kommen:

  • Befristung 

  • Bedingung 

  • Widerrufsvorbehalt 

  • Auflage: der begünstigende Verwaltungsakt wird durch ein Gebot oder Verbot ergänzt – mithin dem Adressaten ein Tun, Dulden oder Unterlassen auferlegt. 

  • Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage

Die in der Praxis wichtigste Nebenbestimmung dürfte die Auflage sein. Beispiele für Auflagen sind die Erteilung einer Baugenehmigung unter der Auflage, dass zwei Kfz-Stellplätze geschaffen werden müssen, oder bei Brillenträgern die Auflage, dass der Fahrerlaubnisinhaber beim Führen eines Kfz eine Brille bzw. Kontaktlinsen zu tragen hat.

Aufhebung von Verwaltungsakten: Rechtswidrigkeit und Rechtmäßigkeit

Die Wirksamkeit von Verwaltungsakten steht immer unter dem Vorbehalt einer späteren Aufhebung. Dadurch sollen Fehler korrigiert und geänderten Umständen Rechnung getragen werden können. Die Aufhebung von Verwaltungsakten richtet sich nach den §§ 48 ff. VwVfG.

Abzugrenzen ist zwischen der Aufhebung von  

  • rechtswidrigen Verwaltungsakten (Rücknahme) und  

  • rechtmäßigen Verwaltungsakten (Widerruf).

Im zweiten Schritt ist jeweils abzugrenzen, ob der Verwaltungsakt für den Betroffenen begünstigend oder belastend ist. 

Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte, § 48 VwVfG

Ein rechtswidriger, belastender Verwaltungsakt kann mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ist der rechtswidrige VA für den Adressaten begünstigend, sind für die Rücknahme einschränkend § 48 Abs. 2–4 VwVfG zu beachten.

Wichtig: bei einmaligen oder laufenden Geldleistungen kann der Rücknahme ein Vertrauensschutz des Betroffenen entgegenstehen. Das Vertrauen in den Bestand der Geldleistung muss jedoch schutzwürdig sein.

Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte, § 49 VwVfG

Ein begünstigender Verwaltungsakt darf nur mit Wirkung für die Zukunft zurückgenommen werden, und zwar nur dann, wenn ein Widerrufsgrund (§ 49 Abs. 2 VwVfG) gegeben ist. Wichtig: Es kann ein Entschädigungsanspruch des Betroffenen gemäß § 49 Abs. 6 VwVfG zu bejahen sein, wenn der Betroffene auf den Bestand dieses Verwaltungsaktes vertraut hat und dieses Vertrauen auch schutzwürdig war. Ein belastender Verwaltungsakt kann jederzeit mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, solange nicht ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen werden müsste oder aus anderen Gründen ein Widerruf unzulässig wäre.

Was tun gegen rechtswidrige Verwaltungsakte?

Gegen rechtswidrige Verwaltungsakte kann der Betroffene innerhalb einer Frist von einem Monat nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes Widerspruch einlegen. Der Widerspruch muss schriftlich oder in elektronischer Form nach § 3a Abs. 2 VwVfG erhoben werden. Alternativ kann er auch zur Niederschrift bei der Behörde erhoben werden, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Wichtig: Der Widerspruch wird automatisch zurückgewiesen, wenn er nach Ablauf der Monatsfrist eingeht.

Hinweis: Der Adressat eines Verwaltungsaktes ist über die Widerspruchsfrist zu belehren. Fehlt die Belehrung oder ist die Rechtsbehelfsbelehrung unrichtig erteilt worden, verlängert sich die Widerspruchsfrist. Die Widerrufsfrist beträgt dann ein Jahr, § 58 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Wird dem Widerspruch stattgegeben, erlässt die Behörde einen sogenannten Abhilfebescheid. Wird der Widerspruch zurückgewiesen, bleibt der Verwaltungsakt bestehen. Der Betroffene kann Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben.

Die Klagefrist richtet sich nach § 74 VwGO (innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids bzw. innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des VA, sofern ein Widerspruchsbescheid nicht erforderlich ist). Nach Fristablauf kann der Verwaltungsakt nicht mehr mit Rechtsbehelfen angegriffen werden. Der Verwaltungsakt erlangt insofern Bestandskraft.

Fazit

  • Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. 

  • Der Verwaltungsakt ist eine wesentliche bzw. typische Handlungsform der Verwaltung. 

  • Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der für den Adressaten belastend ist, muss der Betroffene gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG angehört werden. 

  • Die Bekanntgabe ist zwar kein Merkmal des Verwaltungsaktes, jedoch Wirksamkeitsvoraussetzung eines Verwaltungsaktes. 

  • Verwaltungsakte können aufgehoben werden. Die Aufhebung richtet sich nach den §§ 48 ff. VwVfG. 

  • Man differenziert zwischen rechtswidrigen (Rücknahme) und rechtmäßigen (Widerruf) Verwaltungsakten. 

  • Gegen rechtswidrige Verwaltungsakte kann der Betroffene innerhalb einer Frist von einem Monat nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes Widerspruch einlegen. 

  • Die Klagefrist richtet sich nach § 74 VwGO

  • Der Verwaltungsakt erlangt formelle Bestandskraft, wenn er nicht mehr mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann. 

Foto(s): ©Adobe Stock/Proxima Studio

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